淺談建設(shè)工程招投標(biāo)中存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策

韓通

摘要：在招投標(biāo)活動(dòng)中，一些建設(shè)單位采取一系列手段來(lái)保護(hù)自身利益，違規(guī)操作，搞虛假招標(biāo)。投標(biāo)單位為了競(jìng)爭(zhēng)取勝，也采取了一些違規(guī)行為，擾亂市場(chǎng)秩序。有些地方監(jiān)督部門不嚴(yán)格監(jiān)督招投標(biāo)各方的行為。我國(guó)在建筑業(yè)市場(chǎng)先后制定了《建筑法》《招投標(biāo)法》《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等各項(xiàng)法律法規(guī)，實(shí)施規(guī)范的招投標(biāo)制度，整頓建筑市場(chǎng)秩序，加大查處力度，從源頭上預(yù)防和治理工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，并取得很大成效。

關(guān)鍵詞：建設(shè)工程；招標(biāo)投標(biāo)；法律法規(guī)；經(jīng)濟(jì)利益

招投標(biāo)是招標(biāo)投標(biāo)的簡(jiǎn)稱，招標(biāo)和投標(biāo)是一種商品交易行為，這種方式是在工程和服務(wù)的采購(gòu)行為中，招標(biāo)人通過(guò)事先公布的采購(gòu)和要求，吸引眾多的投標(biāo)人按照同等條件進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)，按照規(guī)定程序并組織技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律等方面專家對(duì)眾多的投標(biāo)人進(jìn)行綜合評(píng)審，從中擇優(yōu)選定項(xiàng)目的中標(biāo)人的行為過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是以較低的價(jià)格獲得最優(yōu)的貨物、工程和服務(wù)。

日前，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展，建筑市場(chǎng)秩序逐步規(guī)范，各級(jí)政府和主管部門對(duì)建設(shè)工程招投標(biāo)越來(lái)越重視，工程招投標(biāo)制度作為工程承發(fā)包的主要形式在國(guó)內(nèi)的工程項(xiàng)目建設(shè)中已廣泛實(shí)施，它是一種競(jìng)爭(zhēng)性的承攬方式，不但為業(yè)主選擇好的供貨商和承包人，而且能夠形成優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，其本質(zhì)是“公開(kāi)、公平、公正”和“充分競(jìng)爭(zhēng)”，但是，在實(shí)施中，也存在一些問(wèn)題，該如何解決和應(yīng)對(duì)呢？

一、工程招投標(biāo)存在的主要問(wèn)題

（一）虛假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)等違法違規(guī)行為

由于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的違法行為可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益，所以在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)過(guò)程中，存在虛假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)等違法行為?！疤摷僬袠?biāo)”是指招標(biāo)本身并沒(méi)有發(fā)生而是通過(guò)非法手段制造招標(biāo)過(guò)程文件的假招標(biāo)。如，工程甲方和乙方已經(jīng)就某個(gè)項(xiàng)目簽訂合同或乙方已進(jìn)場(chǎng)施工，而并沒(méi)有通過(guò)招標(biāo)流程，這時(shí)為了取得開(kāi)工許可證而組織的假招標(biāo)，便采用圍標(biāo)、不在媒體發(fā)公告等手段以達(dá)到讓乙方中標(biāo)的目的；規(guī)避招標(biāo)，是指招標(biāo)人以各種手段和方法，來(lái)達(dá)到逃避招標(biāo)的目的。建筑市場(chǎng)工程承發(fā)包從政府建設(shè)行政主管部門指令性計(jì)劃分配任務(wù)，到施工企業(yè)自己上市場(chǎng)攬業(yè)務(wù)，都會(huì)擾亂正常的市場(chǎng)秩序，致使工程質(zhì)量得不到保證，容易發(fā)生偷工減料、不執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等行為，甚至出現(xiàn)業(yè)主單位與施工方串通一氣掩蓋質(zhì)量不合格現(xiàn)象。

（二）假借資質(zhì)參與競(jìng)爭(zhēng)

在招投標(biāo)過(guò)程中，一些資質(zhì)較低的企業(yè)，通過(guò)掛靠高資質(zhì)的企業(yè)，借取其單位營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書(shū)等參與投標(biāo)，利用被掛靠、借照企業(yè)的良好社會(huì)信譽(yù)騙取中標(biāo)，中標(biāo)后進(jìn)行施工或轉(zhuǎn)包，結(jié)果使施工現(xiàn)場(chǎng)管理混亂，文明施工和安全生產(chǎn)均無(wú)法保證；還有一些施工企業(yè)高薪聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的人員編制標(biāo)書(shū)，從表面上看，標(biāo)書(shū)確實(shí)編得不錯(cuò)，而實(shí)際上根本不具備相應(yīng)的施工能力和管理水平。

（三）監(jiān)督管理不力

目前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期影響下，“重審批、輕管理”甚至“以審代管”的行政習(xí)慣依然存在，一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員緊抱有利可圖的審批權(quán)不放，而一旦審批過(guò)了就以為萬(wàn)事大吉，懶得再去檢查和監(jiān)管。例如，一些地方出現(xiàn)橋梁坍塌事故。公共建筑工程為何如此容易短命坍塌、禍根究竟何在？這無(wú)外乎這樣兩方面，一方面是，建筑工程尤其是政府投資公共建筑工程的腐敗成本過(guò)高，許多施工單位將工程總造價(jià)的5%至10%作為行賄資金列入支出預(yù)算，而建筑商同時(shí)又要保證自身利潤(rùn)，勢(shì)必意味著“偷工減料”、“以次充好”，出現(xiàn)使用“瘦身鋼筋”、“劣質(zhì)水泥”等現(xiàn)象；另一方面，現(xiàn)有的各種預(yù)防建筑領(lǐng)域腐敗頻發(fā)的制度，實(shí)際上處于“失靈”的狀況，流于形式、走過(guò)場(chǎng)的招投標(biāo)制度，“以審代管，重審批輕監(jiān)管”的建筑審批制度形同虛設(shè)、監(jiān)而不理等。

（四）限制和排斥潛在投標(biāo)人，地方保護(hù)或行業(yè)壟斷

招標(biāo)公告對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)及資格條件要求過(guò)高，或是要求投標(biāo)單位須在本投標(biāo)地區(qū)設(shè)置分公司、投標(biāo)單位在當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門登記備案等不合理的條件，限制、排斥潛在投標(biāo)人，使得投標(biāo)單位局限在少數(shù)幾家“意中人”范圍之間進(jìn)行招標(biāo)，致使招標(biāo)項(xiàng)目不能充分競(jìng)爭(zhēng)，增大了招標(biāo)人與投標(biāo)人之間串通投標(biāo)的可能性。

（五）評(píng)標(biāo)辦法標(biāo)準(zhǔn)制定不通明，存在人為的操作空間

一些項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)無(wú)具體的評(píng)標(biāo)辦法和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，按照專家的主觀意見(jiàn)推薦中標(biāo)人、隨意性太大，甚至與招標(biāo)人相互勾結(jié)，通過(guò)招標(biāo)文件設(shè)置陷阱，對(duì)不同投標(biāo)人采用評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致一些投標(biāo)供應(yīng)商在非實(shí)質(zhì)性條款上被判為廢標(biāo)。人為操作主要反映在對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)中評(píng)審專家的評(píng)標(biāo)活動(dòng)施加影響，通過(guò)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的招標(biāo)人代表，向評(píng)標(biāo)專家有重點(diǎn)的評(píng)判各個(gè)投標(biāo)單位，引導(dǎo)評(píng)審專家評(píng)分時(shí)向自己的“意中人”傾斜，如招標(biāo)人達(dá)不到目的，則故意拖延評(píng)標(biāo)時(shí)間，遲遲不決標(biāo)。

（六）招投標(biāo)信息發(fā)布不規(guī)范

招標(biāo)信息發(fā)布范圍小，個(gè)別項(xiàng)目只在當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)布，投標(biāo)人獲取招標(biāo)信息的渠道狹窄。信息發(fā)布時(shí)間不符合法律規(guī)定的要求，一些項(xiàng)目發(fā)布的時(shí)間非常短。

（七）業(yè)主“肢解工程，規(guī)避招標(biāo)”

業(yè)主對(duì)外招標(biāo)的只是土建部分，而工程勘察、設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、裝飾裝修工程或附屬工程則直接發(fā)包；或者采取化整為零的手段，將群體項(xiàng)目劃分成幾個(gè)小工程，使單項(xiàng)工程規(guī)模低于法定招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，從而直接發(fā)包。

（八）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不正規(guī)

目前，由于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，造成專業(yè)技術(shù)人員極度缺乏，一些代理機(jī)構(gòu)引進(jìn)許多非專業(yè)人士從事招標(biāo)代理工作。這些從業(yè)人員缺乏專業(yè)素質(zhì)，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)法和建筑工程沒(méi)有系統(tǒng)學(xué)習(xí)，實(shí)際操作能力較差，不能適應(yīng)快速發(fā)展的招投標(biāo)工作。有些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)由于沒(méi)有專業(yè)人士甚至連招標(biāo)文件都不能完成，錯(cuò)誤較多，詞不達(dá)意，在代理過(guò)程中，也會(huì)因?yàn)榉芍R(shí)缺乏，業(yè)務(wù)能力不高，但為了達(dá)到招攬工程的目的，做出一些無(wú)原則的事，造成不良影響，妨礙了公平、有序的招投標(biāo)市場(chǎng)秩序。

二、工程招投標(biāo)違法違規(guī)產(chǎn)生的原因

（一）現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)在調(diào)整招投標(biāo)過(guò)程中各種關(guān)系方面還有欠缺

資質(zhì)審查不嚴(yán)格，法律法規(guī)對(duì)“分包”規(guī)范不到位，對(duì)“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象沒(méi)有嚴(yán)格的限制措施，對(duì)“勞動(dòng)用工”與“分包”界定不清，為“圍標(biāo)”、“串標(biāo)”的產(chǎn)生留下了空間。

（二）政出多門，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一

國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見(jiàn)》對(duì)各部門招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了明確界定，但現(xiàn)實(shí)中有的項(xiàng)目出現(xiàn)條塊分割，界限不明，行業(yè)內(nèi)部“近親繁殖”，招標(biāo)人與投標(biāo)人之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，難以保證有效競(jìng)爭(zhēng)，容易使招投標(biāo)活動(dòng)發(fā)生不公正、不公平現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生腐敗行為。

（三）管理體制方面的問(wèn)題

多年來(lái)，建筑市場(chǎng)是個(gè)嚴(yán)重供過(guò)于求的市場(chǎng)，這種“僧多米少”的供需關(guān)系，讓建筑企業(yè)變得饑不擇食，通過(guò)送紅包、給回扣來(lái)爭(zhēng)奪工程。從表面看，多數(shù)建設(shè)工程項(xiàng)目都是通過(guò)招投標(biāo)形式選擇施工企業(yè)的，誰(shuí)的價(jià)格最低就選誰(shuí)，非常公正，實(shí)際上這些表面文章都是做給外人看的，表面公開(kāi)、公平，但其背后卻是黑幕重重。

（四）業(yè)主在招投標(biāo)過(guò)程中干涉過(guò)多

招標(biāo)人具有決定投標(biāo)人入圍權(quán)的優(yōu)勢(shì)，凡是參加投標(biāo)的企業(yè)入圍與否也就完全由業(yè)主說(shuō)了算。一些工程項(xiàng)目在進(jìn)入招投標(biāo)程序甚至在委托招標(biāo)代理之前，業(yè)主已經(jīng)有了中標(biāo)意向了。因此，有的施工企業(yè)為了一個(gè)工程項(xiàng)目跟蹤發(fā)包方多年，先賄賂好發(fā)包方，再通過(guò)“圍標(biāo)”或“串標(biāo)”取得中標(biāo)。在這種情況下，工程項(xiàng)目進(jìn)入有形市場(chǎng)交易實(shí)際上已到了后期階段，這就使得監(jiān)管顯得“蒼白無(wú)力”。

三、針對(duì)招投標(biāo)環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，建議做好以下工作

（一）完善各種規(guī)章制度

有關(guān)部門緊密結(jié)合工程招投標(biāo)工作現(xiàn)狀，就招標(biāo)文件編制、投標(biāo)人資格審查、評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成、標(biāo)底以及合同的履行等招標(biāo)投標(biāo)的具體操作規(guī)程作出明確規(guī)定，強(qiáng)化招標(biāo)投標(biāo)備案制度，落實(shí)招標(biāo)投標(biāo)書(shū)面報(bào)告制度、招標(biāo)結(jié)果公示制度、邀請(qǐng)招標(biāo)批準(zhǔn)等制度，保證招投標(biāo)活動(dòng)全過(guò)程的公開(kāi)透明。

（二）規(guī)范招標(biāo)代理的中介行為

嚴(yán)格招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入審查，對(duì)申請(qǐng)的企業(yè)從注冊(cè)資金、符合條件的專職人員進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，防止掛靠、出讓或出借代理機(jī)構(gòu)資格證書(shū)弄虛作假的現(xiàn)象；對(duì)于已經(jīng)取得招標(biāo)代理資格的企業(yè)，也不能放松，要對(duì)其資格和從業(yè)人員實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，隨時(shí)記載代理機(jī)構(gòu)的代理行為，并采取不定期、隨機(jī)的抽查等方式，核查有無(wú)人員造假、串通投標(biāo)、虛假招標(biāo)等違規(guī)行為；不能只看重招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)，還要看重這些機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)信譽(yù)如何，有沒(méi)有完善可行的內(nèi)部制度，有沒(méi)有不良操作記錄，并將代理機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資金、人員構(gòu)成、業(yè)績(jī)狀況、獎(jiǎng)罰情況、投訴及處理情況、服務(wù)單位的評(píng)價(jià)錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，在網(wǎng)上公布，接受全社會(huì)的監(jiān)督。

（三）依法辦事，營(yíng)造公開(kāi)、公正、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)法是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行事的準(zhǔn)則，也是監(jiān)督管理部門實(shí)施監(jiān)管的依據(jù)，各監(jiān)管部門要在現(xiàn)有的法律、法規(guī)政策框架內(nèi)，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，彌補(bǔ)法律制定時(shí)的不足，有效地清除現(xiàn)實(shí)中鉆法律空子等不良現(xiàn)象，建立健康、有序的市場(chǎng)環(huán)境。

（四）提高工作人員的素質(zhì)

人員素質(zhì)決定了工作水平，為了彌補(bǔ)一些從業(yè)人員是非專業(yè)人員的情況，要加強(qiáng)招標(biāo)代理專職人員培訓(xùn)和繼續(xù)教育制度，定期舉行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化其依法行事、誠(chéng)實(shí)守信的意識(shí)，定期考核從業(yè)者的專業(yè)素質(zhì)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，使從業(yè)者都能達(dá)到招標(biāo)代理的素質(zhì)要求。

（五）認(rèn)真抓好招投標(biāo)的投訴處理工作

建立招投標(biāo)投訴舉報(bào)的受理、處理和分析典型案例制度，依法糾正和查處工程招投標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，及時(shí)將行政處罰決定及違法當(dāng)事人的基本情況傳遞有關(guān)部門，公布處罰信息，提高違法成本。對(duì)于招標(biāo)人在招投標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，除依法追究其責(zé)任外，項(xiàng)目審批部門和財(cái)政部門可暫停項(xiàng)目執(zhí)行或暫停資金撥付。

（六）明確招標(biāo)文件與投標(biāo)文件間的相互關(guān)系及招標(biāo)文件的效力

招標(biāo)文件必須納入合同管理范疇，優(yōu)先于投標(biāo)文件，它的效力必須保持到承包合同正式解除之前，投標(biāo)文件應(yīng)遵循招標(biāo)文件的約定及有關(guān)政策規(guī)定，如果在訂立承包合同后發(fā)現(xiàn)其中有不規(guī)范行為，可以自行修復(fù)直至符合招標(biāo)文件的約定，從源頭上制止制定投標(biāo)文件中的不規(guī)范行為。有些地區(qū)招標(biāo)文件文本格式化，應(yīng)涉及到的詳細(xì)約定未能提及，存在相應(yīng)缺陷，建議有關(guān)主管部門細(xì)化這類工作，同時(shí)改進(jìn)現(xiàn)行評(píng)標(biāo)模式，投標(biāo)文件中的技術(shù)文件、價(jià)格文件、商務(wù)文件應(yīng)統(tǒng)一評(píng)審；經(jīng)濟(jì)類和技術(shù)類評(píng)委應(yīng)相互反饋信息，對(duì)易實(shí)施不規(guī)范行為的有關(guān)方面加強(qiáng)溝通；對(duì)投標(biāo)文件中出現(xiàn)的隱形條款、費(fèi)用組成部分人為調(diào)整等情況，采取不中標(biāo)或降低得分處理方式。

總之，針對(duì)當(dāng)前招投標(biāo)過(guò)程中存在的問(wèn)題，須從目前社會(huì)大背景及建筑市場(chǎng)運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)中尋找原因，對(duì)癥下藥，完善法規(guī)，明確職責(zé)，健全機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督，才能更好地規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序，從源頭上遏止腐敗，凈化建筑市場(chǎng)，促進(jìn)建筑市場(chǎng)秩序逐步走向規(guī)范化、法制化的軌道，才能不斷提高工程招投標(biāo)工作的質(zhì)量和水平，建立一個(gè)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的建筑市場(chǎng)。

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