應(yīng)急管理，國外怎么做

張玉玲

伴隨著社會的發(fā)展，全球突發(fā)公共事件呈現(xiàn)頻次高、規(guī)模大、影響廣泛、造成損失嚴(yán)重等特點。那么，面對重大突發(fā)事件，其他國家是如何做的，有哪些緊急處置機制值得我們借鑒呢？

德國：制度嚴(yán)謹(jǐn)協(xié)調(diào)有序

德國時間2014年1月3日14時左右，一枚二戰(zhàn)時期遺留炸彈在德國北萊茵一威斯特法倫州奧伊斯基興爆炸，造成1人死亡、8人受傷。近年來，德國每年要拆除約5500枚二戰(zhàn)時期遺留炸彈，且多在人口密集的大城市。

德國是世界上應(yīng)急管理體系高度發(fā)達的國家之一，應(yīng)急救援工作嚴(yán)謹(jǐn)而完善，德國應(yīng)急救援體系因其法律制度完善、機制協(xié)調(diào)有序、救援隊伍眾多、分工布局合理、裝備先進齊全等特點具有明顯優(yōu)勢，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

德國法律制度完善，出臺了多部有關(guān)應(yīng)急救援的法律法規(guī)。德國應(yīng)急指揮部通常分為兩個指揮部，即行政指揮部與戰(zhàn)術(shù)指揮部。行政指揮部，是行政層面的指揮部，在后方負(fù)責(zé)應(yīng)急救援的行政決策與溝通協(xié)調(diào)，由政府相關(guān)部門與機構(gòu)組成；戰(zhàn)術(shù)指揮部，是戰(zhàn)術(shù)層面的指揮部，在前方負(fù)責(zé)現(xiàn)場救援的具體實施，由專業(yè)救援機構(gòu)與志愿者組織組成。兩者分工明確，銜接緊密，既可以避免行政長官到現(xiàn)場承擔(dān)超出自己能力的工作，又能夠使戰(zhàn)術(shù)指揮官專心致力于救援，提高救援效率。

德國的應(yīng)急機制協(xié)調(diào)有序。應(yīng)急救援實行模塊化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，除了在救援裝備等硬件設(shè)施上按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行模塊化配置之外，在應(yīng)急救援的接警響應(yīng)、指揮決策和救援操作等程序方面，同樣遵循標(biāo)準(zhǔn)化的原則與步驟。比如，在救援操作階段，德國制訂頒發(fā)了多項有關(guān)應(yīng)急救援操作程序方面的制度規(guī)定。首先是進行調(diào)查，確定災(zāi)情。只有對事件進行全面及時調(diào)查，才能正確分析險情。其次是作出規(guī)劃，包括判斷和決定。在對危險的原因、種類、數(shù)量、嚴(yán)重性、迫切性等進行判斷的基礎(chǔ)之上，做出救援決定。最后是下達命令，安排下級救援人員實施應(yīng)急救援“戰(zhàn)術(shù)任務(wù)”，并告訴他們所有已發(fā)現(xiàn)的危險，以及有關(guān)聯(lián)絡(luò)人。

美國：第一時間啟動應(yīng)急機制

美國馬薩諸塞州時間2013年4月15日，是當(dāng)?shù)匾荒暌欢鹊摹按笕兆印?。?dāng)天，馬薩諸塞州全州放假迎接有著上百年歷史的波士頓馬拉松比賽。然而當(dāng)天，在比賽終點線附近發(fā)生兩起爆炸，滾滾濃煙、滿身鮮血的市民、令人心悸的尖叫……讓波士頓公眾瞬間回到了2001年“9·11”那令人崩潰的現(xiàn)場。

發(fā)生爆炸后，警衛(wèi)人員立刻拆除賽道圍欄，疏散人群；救援車輛疾馳爆炸現(xiàn)場，急救人員開始在現(xiàn)場救治傷者，并用擔(dān)架護送部分傷者前往附近臨時醫(yī)護帳篷和醫(yī)院。在美國應(yīng)急部門救助傷員、控制現(xiàn)場的同時，美國聯(lián)邦調(diào)查局也迅速介入開展對爆炸襲擊的調(diào)查。執(zhí)法人員緊急關(guān)閉當(dāng)?shù)氐氖謾C通信系統(tǒng)，以防止有人通過手機遙控炸彈爆炸。波士頓警方也宣布在事發(fā)地區(qū)上空實施禁飛。同樣的應(yīng)急工作在波士頓之外的美國其他城市同時啟動。

自“9·11”事件后，美國開始檢討本國的安全預(yù)警和突發(fā)事件應(yīng)對機制：美國國會修改法律，組建了國土安全部，全面負(fù)責(zé)美國本土的國家安全問題。同時，美國國會通過一系列的法律，授權(quán)美國總統(tǒng)在必要的時候可以實施特別措施，以確保美國公民的安全。所有這些，都說明美國正在實行內(nèi)緊外松的政策，以防備不測。

國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心教授李雪峰說：“為了推進國土安全與應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)，美國政府啟動了應(yīng)急管理規(guī)程體系建設(shè)工作，開發(fā)了大量工作指南、手冊和應(yīng)用工具，建設(shè)了信息化的規(guī)程及其應(yīng)用工具共享平臺，并通過財政支持等激勵手段在全國推行，力圖建設(shè)一個更加整合、規(guī)范、有效的現(xiàn)代應(yīng)急管理系統(tǒng)?！?/p>

“美國是將應(yīng)急管理放在國家戰(zhàn)略層面來推進的?！敝袊嗣翊髮W(xué)危機管理研究中心主任唐鈞認(rèn)為，早在2000年，美國就對應(yīng)急管理體系作出了種種規(guī)劃，此后按照規(guī)劃穩(wěn)步推進。波士頓爆炸事件發(fā)生后，美國之所以能迅速啟動應(yīng)急措施，主要在于其抓住了應(yīng)急管理的幾個關(guān)鍵核心要素。

其中最突出的是官方及時發(fā)布信息，此舉是為了應(yīng)對社會恐慌。美國規(guī)定，在任何一個城市發(fā)生恐怖事件后，公眾應(yīng)該在5分鐘內(nèi)獲得關(guān)于恐怖事件的信息，以此穩(wěn)定公眾情緒。同時，美國抓住了物資保障這一關(guān)鍵要素，在突發(fā)事件發(fā)生后，及時提供必要的醫(yī)療救助。

英國：反應(yīng)鎮(zhèn)定勇敢應(yīng)對

英國倫敦時間2005年7月7日早上交通尖峰時間，4名受“基地”組織指使的英國人在倫敦利物浦大街和阿爾吉特之間的城市地鐵線和一輛巴士上引爆炸彈，造成52名乘客遇難，700多人受傷。此次恐怖襲擊使當(dāng)時剛經(jīng)歷過申奧成功喜悅的英國人陷入悲痛之中。

爆炸發(fā)生后，英國上層一系列動作相當(dāng)有序：首相府立馬做出反應(yīng)，數(shù)分鐘后便啟動了預(yù)算為20億英鎊的反恐怖預(yù)案；事發(fā)后不到12小時，倫敦已恢復(fù)正常秩序，13條地鐵中有5條恢復(fù)運營，路面的公共汽車線路從爆炸發(fā)生10多個小時后就開始恢復(fù)運營。一場大災(zāi)難后恢復(fù)速度這般快速，確實令世人“眼前一亮”。

為了加強對突發(fā)事件的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保處置迅速，英國政府設(shè)立了應(yīng)急事件處理的相關(guān)機構(gòu)。這個機構(gòu)共設(shè)置了三級指揮架構(gòu)：第一類指揮機構(gòu)，由警察、消防、地方政府、醫(yī)療救護等組成，主要負(fù)責(zé)對事件作出處理意見，領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下級機構(gòu)迅速控制和解決重大事件。第二類指揮機構(gòu)，由供水、供電、供氣、鐵路、港口、通信和健康委員會等相關(guān)部門組成。主要負(fù)責(zé)對事件的管理協(xié)調(diào)，將處理意見報告上級，向下級發(fā)布指令，并擔(dān)負(fù)事件過程中整合各相關(guān)機構(gòu)的資源配置，處理善后及恢復(fù)等工作。第三類指揮機構(gòu)，由最基層的恢復(fù)論壇組成，也叫地區(qū)應(yīng)急委員會。主要負(fù)責(zé)對發(fā)生事件的地區(qū)進行現(xiàn)場處置，并對事件可能發(fā)生的風(fēng)險進行評估，找出每個事件的風(fēng)險因素，隨時對預(yù)案進行調(diào)整。

英國在應(yīng)對緊急突發(fā)事件中，有一整套嚴(yán)密的組織機構(gòu)，顯示出極強的協(xié)同作戰(zhàn)能力。比如，在高速公路上車輛相撞發(fā)生有害氣體泄漏，公路管理局最早趕到現(xiàn)場，除了清理、疏通和恢復(fù)交通秩序以外，并負(fù)責(zé)對車輛機械故障和輕微的傷病員進行現(xiàn)場處理。隨后英國警察局、氣象局、環(huán)境署、健康保護局、食品標(biāo)準(zhǔn)局、媒體等同時出動，紛紛趕到現(xiàn)場，召開聯(lián)合會，評估危害程度、商討應(yīng)急措施，明確各級職責(zé)。一些志愿團體如紅十字協(xié)會、皇家婦女協(xié)會等為現(xiàn)場受害者提供食品、藥物、臨時避難所以及福利救濟。媒體及時準(zhǔn)確地報道事件，將事件的真相、處理過程和結(jié)果等告訴民眾，統(tǒng)一政府的口徑，穩(wěn)定社會、安撫民心。

英國政府在應(yīng)對突發(fā)事件方面，除了制定操作性很強、具有普遍指導(dǎo)意義的法律以外，還根據(jù)各地情況制定了具體的應(yīng)對各種突發(fā)事件的小冊子，作為應(yīng)急指南分發(fā)給民眾，在學(xué)校里也增設(shè)了教育課，增強社會從容應(yīng)對能力。

日本：大街小巷都劃有應(yīng)急避難區(qū)域

日本時間2011年3月11日14時46分，西太平洋國際海域發(fā)生里氏9.O級地震，引發(fā)日本發(fā)生了罕見的地震海嘯，這次海嘯造成的傷亡慘重。海嘯對日本核電站造成了巨大破壞，福島第一核電站受影響最為嚴(yán)重，6個機組中的4個受到影響。截至2011年3月20日，已造成8133人死亡，12272人失蹤。

日本雖然是一個地震、臺風(fēng)、海嘯、火山噴發(fā)、暴雨等自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，但在災(zāi)難應(yīng)急管理方面，法規(guī)健全、體制完善、保障有力、宣傳到位，預(yù)防和處置各類突發(fā)事件的成效顯著，值得研究和借鑒。

日本是法制比較健全的國家，防災(zāi)減災(zāi)、公共事件應(yīng)對等關(guān)系國計民生的重大事項，都納入了法制化軌道予以規(guī)范。20世紀(jì)90年代中期以來，日本政府強化了政府縱向集權(quán)應(yīng)急職能，建立了以內(nèi)閣為中樞，形成中央政府、都道府縣（省級）、市町村分級負(fù)責(zé)，以市町村為主體，消防、國土交通等有關(guān)部門分類管理，密切配合，防災(zāi)局綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理組織體制。當(dāng)發(fā)生重特大規(guī)模的災(zāi)害時，中央政府成立“非常災(zāi)害對策本部”，并進行現(xiàn)場指揮。

建立了專職和兼職相結(jié)合的應(yīng)急隊伍，且應(yīng)急設(shè)施齊備。日本充分利用中小學(xué)牢固的體育館、教室和空曠的操場、公園等，大街小巷都建設(shè)了應(yīng)急避難場所。在這些避難區(qū)域里面，一般都會備有手電筒、毛毯、食品等避難物資。例如，2011年“3·11”大地震時，東京市區(qū)內(nèi)的交通幾乎全面陷入癱瘓，造成首都圈及關(guān)東地區(qū)大約有10萬人被困。當(dāng)時，許多人就躲在避難區(qū)域里度過了一個夜晚。

日本應(yīng)急管理中最為關(guān)鍵的措施是完善高效的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。充分利用先進的監(jiān)測預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)，實時跟蹤、監(jiān)測天氣、地質(zhì)、海洋等變化，研究制定預(yù)防災(zāi)害的計劃。

日本重視應(yīng)急科普宣教工作，通過各種形式向公眾宣傳防災(zāi)避災(zāi)知識，增強公眾的危機意識，提高自護能力。日本鼓勵公眾積極參加防災(zāi)訓(xùn)練，掌握正確的防災(zāi)避災(zāi)方法，提高自救、互救能力。