驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新，政府的邊界在哪里

金愛民

創(chuàng)新是一種高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)行為，政府扶持企業(yè)創(chuàng)新，可提高創(chuàng)新的成功率。但政府在創(chuàng)新中應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用？政府與市場(chǎng)的邊界在哪里？在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的大背景下，這些問題值得深入探討。

政府在創(chuàng)新中角色的理論爭(zhēng)辯

新自由主義學(xué)派認(rèn)為，創(chuàng)新是企業(yè)的事情，政府不應(yīng)該關(guān)心創(chuàng)新。政府只要提供一個(gè)良好的制度環(huán)境（自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)等）即可。創(chuàng)新是高度不確定性的，政府或個(gè)人都難以預(yù)測(cè)，這個(gè)不確定性需要由市場(chǎng)來選擇。政府只能通過制度環(huán)境讓企業(yè)家對(duì)未來充滿信心，政府干預(yù)創(chuàng)新不僅會(huì)導(dǎo)致更多的尋租空間，還會(huì)壓制住企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力，不利于激發(fā)真正的創(chuàng)新。

公共風(fēng)險(xiǎn)學(xué)派認(rèn)為，政府在創(chuàng)新管理中，要管控公共風(fēng)險(xiǎn)，降低創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)和成本。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，創(chuàng)新存在兩種風(fēng)險(xiǎn)：一是私人風(fēng)險(xiǎn)，即個(gè)人或社會(huì)組織（如企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等）在創(chuàng)新中產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此類風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)會(huì)自發(fā)通過各種機(jī)制來防范和化解，如風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制、保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制等。二是公共風(fēng)險(xiǎn)，即全社會(huì)創(chuàng)新面臨的機(jī)會(huì)損失或共同損失。政府與市場(chǎng)的分工，實(shí)質(zhì)上是不同性質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)的歸宿劃分。私人風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)相匹配，公共風(fēng)險(xiǎn)與政府相匹配。

積極干預(yù)學(xué)派認(rèn)為，創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，企業(yè)在創(chuàng)新過程中，由于外部環(huán)境的不確定性、技術(shù)本身的難度與復(fù)雜性等因素，需要逾越各種技術(shù)和市場(chǎng)的障礙。政府對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的全過程提供各類扶持和幫助，具有責(zé)無旁貸的責(zé)任。政府通過構(gòu)建有利于創(chuàng)新價(jià)值實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新體系、市場(chǎng)體系和經(jīng)濟(jì)制度，并借助項(xiàng)目資助、創(chuàng)新政策、市場(chǎng)規(guī)則、稅費(fèi)優(yōu)惠、平臺(tái)服務(wù)等政策工具，有效提升企業(yè)創(chuàng)新的效率。

從實(shí)踐層面來看，政府積極干預(yù)創(chuàng)新的做法占了上風(fēng)。比如，深圳扶持華大基因發(fā)展，從初創(chuàng)時(shí)期提供良好寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，到發(fā)展過程中舉全市之力支持推動(dòng)，再到產(chǎn)業(yè)化過程中，用創(chuàng)新政策推動(dòng)企業(yè)產(chǎn)業(yè)化之路，政府在其中發(fā)揮了難以替代的積極作用。

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府的作用進(jìn)行反思

政府對(duì)創(chuàng)新的積極干預(yù)政策在深圳實(shí)踐中獲得成功，同樣，西方發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)新政策也正在反思自由主義政策的不足，更加強(qiáng)調(diào)政府的有形之手。

近年來，以美國(guó)為主的發(fā)達(dá)國(guó)家興起了對(duì)政府促進(jìn)創(chuàng)新作用的反思。如中美創(chuàng)新對(duì)話美方專家組成員、美國(guó)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)主席羅伯特·阿特金森認(rèn)為，美國(guó)不會(huì)僅靠“自由放任”就能自動(dòng)提升創(chuàng)新能力。

政府在創(chuàng)新活動(dòng)中的作用體現(xiàn)在四點(diǎn)：一是政府“牽線搭橋”的協(xié)調(diào)作用。在市場(chǎng)機(jī)制下，面對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)性，多個(gè)創(chuàng)新主體，如企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)很難一起協(xié)作，政府可以協(xié)調(diào)讓各創(chuàng)新主體產(chǎn)生預(yù)期收益，促成創(chuàng)新合作。二是政府塑造有利于創(chuàng)新的政策和市場(chǎng)環(huán)境。在全球化競(jìng)爭(zhēng)條件下，創(chuàng)新政策的吸引力，決定了創(chuàng)新資源的全球流動(dòng)和配置。三是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的均衡狀態(tài)。發(fā)達(dá)國(guó)家形成了高附加值、高創(chuàng)新水平和高技能的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。而落后國(guó)家之所以落后，是因?yàn)槠湫纬闪说透郊又?、低?chuàng)新水平和低技能的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的均衡狀態(tài)，這依靠市場(chǎng)本身難以擺脫，需要政府的有形之手進(jìn)行有效干預(yù)。四是政府前瞻布局科技前沿。在一些具有高度戰(zhàn)略性、前瞻性和全局性的科技領(lǐng)域，政府通過科技計(jì)劃實(shí)施，組織優(yōu)勢(shì)力量突破前沿關(guān)鍵技術(shù)，破解市場(chǎng)無形之手的失靈問題。

政府干預(yù)創(chuàng)新的路徑選擇

政府和市場(chǎng)之間是一種“犬牙交錯(cuò)”“相互銜接”的關(guān)系。當(dāng)前，在市場(chǎng)中的創(chuàng)新主體、中介服務(wù)體系還不發(fā)達(dá)、不完善的情況下，政府適度介入企業(yè)創(chuàng)新、積極扶持企業(yè)創(chuàng)新，或許是無奈的選擇，但也是有效的選擇。政府干預(yù)創(chuàng)新要覆蓋創(chuàng)新鏈的全過程，其路徑選擇重在四個(gè)方面：

第一，技術(shù)前瞻布局。政府通過支持前沿性、前瞻性、基礎(chǔ)性、行業(yè)共性技術(shù)研究等，促進(jìn)科研成果和人才向企業(yè)擴(kuò)散和流動(dòng)，降低企業(yè)的研發(fā)成本和風(fēng)險(xiǎn)，確保企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出。對(duì)本區(qū)域有基礎(chǔ)、有優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略領(lǐng)域，要體現(xiàn)政府戰(zhàn)略意志，在有可能形成突破的戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域，要組織攻堅(jiān)，聚焦重點(diǎn)，堅(jiān)持戰(zhàn)略決策不動(dòng)搖，形成未來的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提升區(qū)域和國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，完善創(chuàng)新政策。在創(chuàng)新鏈和創(chuàng)新活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過與創(chuàng)新有關(guān)的產(chǎn)業(yè)、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、貿(mào)易、財(cái)稅等政策，充分發(fā)揮政府對(duì)創(chuàng)新的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。如通過科技金融等供給側(cè)政策促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化；利用稅收優(yōu)惠等普惠型政策扶持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新；采取首購(gòu)訂購(gòu)等需求側(cè)舉措帶動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品的需求等。

第三，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境。政府構(gòu)建有利于創(chuàng)新價(jià)值實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)體系和經(jīng)濟(jì)制度，通過培育開放、統(tǒng)一、公平、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，營(yíng)造自由開放的科學(xué)研究制度環(huán)境，建立與國(guó)際規(guī)則接軌的人才體制，公平、透明、可預(yù)測(cè)的政策實(shí)施環(huán)境，讓企業(yè)能夠獲取創(chuàng)新帶來的應(yīng)有回報(bào)，激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新的活力。

第四，創(chuàng)新服務(wù)體系化。政府簡(jiǎn)政放權(quán)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入管制，釋放市場(chǎng)活力，大力發(fā)展市場(chǎng)化、專業(yè)化、社會(huì)化創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織，從四個(gè)鏈條建立健全創(chuàng)新服務(wù)體系：一是從創(chuàng)業(yè)苗圃到孵化器，再到加速器的全過程創(chuàng)業(yè)服務(wù)鏈條；二是技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的服務(wù)鏈條；三是提供金融資源的資金服務(wù)鏈條；四是人才服務(wù)鏈條。