河南省黃河灘區(qū)移民搬遷若干重要問題研究

馬永華

黃河作為中華民族的母親河，灘區(qū)有大量居民居住是其特殊的自然人文特性。推進(jìn)黃河灘區(qū)居民有序搬遷，是一項復(fù)雜、巨大的系統(tǒng)工程。盡管我們已經(jīng)做出了多年的努力和探索，但迄今為止，還有一系列問題需要解決。深刻認(rèn)識黃河灘區(qū)移民問題的長期性和復(fù)雜性，立足實際把握規(guī)律，分類分步穩(wěn)妥推進(jìn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)形成合力，努力爭取中央政府更多支持，增強(qiáng)灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力，只有這樣，才能實現(xiàn)移民搬遷、脫貧致富和保證黃河安瀾的目標(biāo)。

一、河南省黃河灘區(qū)基本情況

黃河灘區(qū)是指黃河河道與黃河大堤間廣闊的灘地區(qū)域，由于黃河泥沙含量高、季節(jié)性流量變化大和受地球偏轉(zhuǎn)力作用，河南省黃河河段的基本特點(diǎn)是寬河道、大灘區(qū)，北岸的灘區(qū)面積大，兩岸堤距一般為5～9公里，最寬處24公里，河槽兩側(cè)有廣闊的灘地，灘區(qū)面積2116平方公里，耕地228萬畝。黃河素有“銅頭鐵尾豆腐腰”之稱，而河南省的黃河灘區(qū)正處于“豆腐腰”區(qū)段，河道主流擺動頻繁、河勢變化幅度大，歷史上多次出現(xiàn)“小流量、大漫灘”的現(xiàn)象。特別是像濮陽、新鄉(xiāng)等市河段，地處黃河的低灘區(qū)和滯洪區(qū)，黃河自東壩頭從東西流向折向東北，河床左右滾動，漫灘頻繁，當(dāng)?shù)厝罕娚钍芷浜Α?/p>

由于受自然條件差和水利法律法規(guī)不允許在灘區(qū)建設(shè)永久性設(shè)施等限制，黃河灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全省平均水平。從長遠(yuǎn)治理發(fā)展來看，積極、合理、有序地推進(jìn)黃河灘區(qū)搬遷，既能解決黃河行洪、防洪安全問題，同時又是保障灘區(qū)居民人身財產(chǎn)安全，加快脫貧致富的根本出路，是實現(xiàn)黃河治理和惠民富民的主要途徑。

近年來，中央和國家有關(guān)部委加大了灘區(qū)搬遷支持力度，河南省有關(guān)部門也編制了《河南省黃河灘區(qū)扶貧搬遷總體方案》，通過采取各種措施，努力推進(jìn)灘區(qū)移民搬遷灘區(qū)移民試點(diǎn)。

二、河南省黃河灘區(qū)移民搬遷存在的問題

（一）對灘區(qū)移民搬遷長期性、復(fù)雜性認(rèn)識不足

河南省黃河灘區(qū)居有120多萬人，是黃河水文人文各方面原因綜合形成的。從自然地理學(xué)角度看，“黃河灘區(qū)”一方面是行洪河道，另一方面又是黃河流域群眾賴以生存和發(fā)展的家園。從移民搬遷角度看，灘區(qū)移民搬遷將涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、人口、生態(tài)等諸多領(lǐng)域。同時，移民搬遷還要兼顧遵從黃河水文規(guī)律、保證黃河安瀾和灘區(qū)群眾生命安全等各方面的關(guān)系，而解決好這些問題是長期的、艱巨的，必須在搬遷決策規(guī)劃時考慮周全。

（二）安置方式和后續(xù)發(fā)展仍需探索

按照規(guī)劃，黃河灘區(qū)移民搬遷主要有兩種安置方式，一種是分散安置，一種是集中安置。從河南省推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中的經(jīng)驗來看，僅解決居住問題而不解決就業(yè)問題，僅提供新的住房而不解決居民點(diǎn)配套的公共服務(wù)問題，移民將很難在新的居住地長期居住下去，有可能形成新的空心村。

（三）搬遷政策尚未形成專門體系

迄今為止，黃河灘區(qū)移民搬遷問題還沒有作為一項重要的戰(zhàn)略提出，全球最獨(dú)特的黃河沒有作為一個專門的政策區(qū)域進(jìn)行調(diào)整，灘區(qū)移民搬遷沒有制訂專門的政策體系予以支持。目前，河南省黃河灘區(qū)移民搬遷試點(diǎn)的政策性依據(jù)，多是參照其他流域的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而自身卻沒有既定的政策標(biāo)準(zhǔn)。

（四）灘區(qū)發(fā)展面臨一系列政策瓶頸

長期以來，河南省黃河灘區(qū)建設(shè)面臨自然條件和政策限制雙重約束，群眾生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難。受《中華人民共和國河道管理條例》《中華人民共和國防洪法》等法律法規(guī)的硬性限制，灘區(qū)不能建設(shè)永久性重大基礎(chǔ)設(shè)施，無法有效開展二、三產(chǎn)業(yè)活動，灘區(qū)群眾主要從事相對粗放的種植業(yè)和畜牧業(yè)，致富渠道少，收入水平低。

（五）黃河灘區(qū)底數(shù)有待進(jìn)一步摸清

黃河灘區(qū)面積廣，移民涉及人數(shù)眾多，各地情況差異很大，加上黃河水流水文多變，深入系統(tǒng)地搞清楚黃河灘區(qū)復(fù)雜多變的實際情況，是灘區(qū)移民搬遷工作環(huán)節(jié)中一個重要的科學(xué)前提。目前，有關(guān)黃河灘區(qū)的居民分布、水文關(guān)系、搬遷設(shè)計、利弊權(quán)衡、實施步驟、政策安排等方面的底數(shù)比較粗糙，不足以有效支持灘區(qū)移民搬遷的科學(xué)決策。

三、推進(jìn)河南省黃河灘區(qū)移民搬遷的對策建議

（一）因地制宜，分類、分步穩(wěn)妥推進(jìn)

一是樹立全局觀念，在推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化大背景下來考慮灘區(qū)移民搬遷。搬遷工作中要注重結(jié)合沿黃地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的具體情況，根據(jù)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)水平等來主導(dǎo)人口分布，進(jìn)而實現(xiàn)合理布局。二是立足實際，探索多種移民搬遷模式?？紤]到當(dāng)前各個地區(qū)灘區(qū)存在顯著差異的實際情況，分類、分步進(jìn)行妥善安置?？梢試L試下面三種模式：其一，中心城市帶動安置的模式。其二，就近灘外安置的模式。其三，灘區(qū)高臺安置模式。三是解決好灘區(qū)可持續(xù)發(fā)展的問題。整體上，黃河灘區(qū)遠(yuǎn)離城市，就當(dāng)前灘區(qū)實際情況來看，除了基礎(chǔ)條件較好的少部分地區(qū)，現(xiàn)階段大部分灘區(qū)難以走中心城市帶動道路，短期內(nèi)難以順利轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)就業(yè)，大部分灘區(qū)居民的生產(chǎn)生活離不開灘區(qū)。所以，當(dāng)務(wù)之急還是要破除灘區(qū)現(xiàn)實發(fā)展的瓶頸和障礙，積極解決好灘區(qū)自身發(fā)展建設(shè)問題，一方面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面系統(tǒng)謀劃規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題，提升灘區(qū)自身可持續(xù)發(fā)展能力。

（二）立足特殊功能，爭取中央支持

應(yīng)當(dāng)從黃河灘區(qū)同時承擔(dān)行洪、蓄洪、滯洪多項功能的實際出發(fā)，建議把黃河灘區(qū)社會治理作為與防洪同等重要的國家戰(zhàn)略來對待，把解決黃河灘區(qū)移民搬遷提升到國家戰(zhàn)略層面，制定和實施黃河灘區(qū)移民搬遷的專門政策體系和特殊扶貧開發(fā)規(guī)劃，努力構(gòu)建黃河灘區(qū)移民搬遷的國家保障機(jī)制。此外，目前實際實施的黃河下游灘區(qū)參照滯洪區(qū)的補(bǔ)償政策，相對于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，建議吁請國家有關(guān)部門盡快提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加大科研力度，摸清灘區(qū)情況

以黃河灘區(qū)移民搬遷為導(dǎo)向，加強(qiáng)河南省黃河流域自然人文情況的研究深度和廣度，為移民搬遷工作提供科學(xué)依據(jù)和決策參考。建議把黃河灘區(qū)移民問題列為省科技重大攻關(guān)項目，通過利用先進(jìn)的衛(wèi)星、航拍和計算機(jī)模擬等手段，進(jìn)一步搞清楚黃河灘區(qū)的水文變化、居民分布情況，預(yù)測灘區(qū)受災(zāi)風(fēng)險程度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)支撐能力和環(huán)境承受能力，綜合權(quán)衡利弊，科學(xué)合理劃分河南黃河灘區(qū)移民的時間序列，更為細(xì)致地設(shè)計各地搬遷計劃、實施步驟和政策安排，從而實現(xiàn)黃河灘區(qū)合理有序的搬遷。

（四）鼓勵多方參與，形成整體合力

長期以來，黃河灘區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以農(nóng)牧養(yǎng)殖業(yè)為主，存在生產(chǎn)方式粗放、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)品附加值低等問題，經(jīng)營風(fēng)險大、融資難度大，即使當(dāng)?shù)卣峁┮恍┱邘头觯搽y以從根本上解決灘區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的問題。因此，必須系統(tǒng)解決灘區(qū)土地、資本、勞動力和技術(shù)有機(jī)結(jié)合的問題，通過政府適當(dāng)?shù)恼咄苿?，積極引入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化龍頭企業(yè)、涉農(nóng)物流企業(yè)和科技研發(fā)機(jī)構(gòu)，整合灘區(qū)現(xiàn)有資本、技術(shù)、土地、勞動力等資源，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從低端向中高端延伸。

（五）加強(qiáng)后續(xù)幫扶，促進(jìn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移

搬遷安置只是移民工作的第一步，實現(xiàn)移民脫貧致富才是最終目標(biāo)。必須把灘區(qū)移民的后續(xù)幫扶放在重要位置，充分依托安置區(qū)資源優(yōu)勢，科學(xué)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大勞動力培訓(xùn)輸出力度，拓寬搬遷群眾就業(yè)和增收渠道，解決后期發(fā)展資金匱乏問題，確保搬遷群眾安居樂業(yè)，避免搬遷后因生產(chǎn)無法開展或生活成本過高導(dǎo)致回流。長遠(yuǎn)發(fā)展來看，黃河灘區(qū)移民搬遷后，逐漸脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式是必然趨勢。因此，灘區(qū)必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走規(guī)模、集約、生態(tài)、和諧的發(fā)展之路。