張江：切好自然鎮(zhèn)與開(kāi)發(fā)區(qū)的職責(zé)蛋糕

滑璇 郁玫

最近幾天，孫玉正在為張江高科技園區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“園區(qū)”）內(nèi)一家企業(yè)的噪聲污染問(wèn)題頭疼。

孫玉是上海浦東張江鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委副書(shū)記，放在過(guò)去，園區(qū)內(nèi)的這類問(wèn)題輪不到他來(lái)傷腦筋。但就在一個(gè)月前，張江成為浦東重新劃分開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)和鎮(zhèn)政府職能邊界的試點(diǎn)，張江鎮(zhèn)、村兩級(jí)的招商引資、引稅功能被徹底取消，而園區(qū)管委會(huì)承擔(dān)的園區(qū)內(nèi)社會(huì)管理職能也隨之轉(zhuǎn)由鎮(zhèn)里負(fù)責(zé)。這在上海乃至全國(guó)，尚屬首次。

孫玉沒(méi)想到，鎮(zhèn)、區(qū)職能變動(dòng)剛剛對(duì)外宣布，就有市民撥打“12345”市長(zhǎng)服務(wù)熱線，投訴園區(qū)內(nèi)企業(yè)存在噪聲污染。依據(jù)新的職能劃分，熱線繞過(guò)園區(qū)，直接把問(wèn)題拋到了鎮(zhèn)里，擺到了他的桌面上。

上海市政府副秘書(shū)長(zhǎng)、浦東新區(qū)區(qū)長(zhǎng)孫繼偉認(rèn)為，此次張江試點(diǎn)，是通過(guò)建立分工明確的管鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)新體制，推動(dòng)張江開(kāi)發(fā)建設(shè)和社會(huì)治理的一體化。而上海市委常委、浦東新區(qū)區(qū)委書(shū)記沈曉明的解釋更加通俗易懂：這次重新梳理鎮(zhèn)、區(qū)職能邊界，就是要“讓它們做各自擅長(zhǎng)的事”。

在浦東，開(kāi)發(fā)區(qū)與自然鎮(zhèn)的關(guān)系十分微妙，許多問(wèn)題暴露已久。

早在中央決定開(kāi)發(fā)浦東之初，位于浦東地區(qū)的陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、外高橋保稅區(qū)、金橋出口加工區(qū)（現(xiàn)金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）、張江高科技園區(qū)便已先后建立，成為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)。四個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積雖然不足70平方公里，卻覆蓋了當(dāng)時(shí)的川沙縣（已撤并）、黃浦區(qū)、上?？h（現(xiàn)閔行區(qū)）等的部分區(qū)域。由于經(jīng)濟(jì)條件所限，開(kāi)發(fā)區(qū)不可能“一口吃成個(gè)胖子”，只能由點(diǎn)及面地一步步向外輻射。每向前推進(jìn)一步，所涉街鎮(zhèn)就要后退收縮，一塊一塊被侵吞蠶食。

1993年浦東新區(qū)黨工委和管委會(huì)正式成立后，四個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積全部劃入浦東，但街鎮(zhèn)與開(kāi)發(fā)區(qū)間此消彼漲的發(fā)展模式并未改變。20年的你進(jìn)我退后，張江鎮(zhèn)42.96平方公里的鎮(zhèn)域面積中，有25平方公里與園區(qū)重合，重合區(qū)域的就業(yè)人口超過(guò)21萬(wàn)。在這個(gè)過(guò)程中，很多原本由鎮(zhèn)政府、街道管理的區(qū)域，因?yàn)椴⑷腴_(kāi)發(fā)區(qū)而不再由街鎮(zhèn)管理。但街鎮(zhèn)將職責(zé)移交后，開(kāi)發(fā)區(qū)認(rèn)為自己尚未正式接管，“這就造成執(zhí)法范圍上的空白地帶。問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，鎮(zhèn)政府和開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)經(jīng)常推諉扯皮，有時(shí)需要區(qū)里統(tǒng)一部署才能明確責(zé)任?！睂O玉告訴《中國(guó)新聞周刊》。

過(guò)去，張江鎮(zhèn)和園區(qū)分別設(shè)有一支城管中隊(duì)，但地鐵站周邊小商販擺攤設(shè)點(diǎn)的問(wèn)題總也解決不了，給環(huán)境和安全帶來(lái)隱患。孫玉說(shuō)，因?yàn)轭愃频氖虑楣苕?zhèn)之間經(jīng)常“打架”，不僅對(duì)社會(huì)管理不利，彼此的隔閡也越積越深。

不僅城管，張江的派出所也有鎮(zhèn)域、園區(qū)兩套配置，前者無(wú)權(quán)管理園區(qū)企業(yè)，后者沒(méi)有戶籍管理職能，其他管理權(quán)限也是有重疊有互補(bǔ)。有時(shí)，想要平息一場(chǎng)紛爭(zhēng)，必須兩隊(duì)人馬同時(shí)出動(dòng)。上海中醫(yī)藥大學(xué)附屬曙光醫(yī)院在張江高科技園區(qū)設(shè)有一所分院，如果病人和大夫因?yàn)獒t(yī)患糾紛動(dòng)起手來(lái)，首先要由園區(qū)派出所前來(lái)制止，然后再由張江鎮(zhèn)派出所出面調(diào)解?！耙?yàn)閯?dòng)手打架屬于治安糾紛，按職能歸園區(qū)派出所管;但醫(yī)患糾紛按行政區(qū)劃管理，屬于鎮(zhèn)派出所的范圍?！睂O玉一邊解釋一邊搖頭，自己也對(duì)這種浪費(fèi)人力的職能劃分方法感到無(wú)奈。

類似的情況也在其他社會(huì)管理領(lǐng)域上演。比如，園區(qū)興建了人才公寓，但因管委會(huì)無(wú)法建立居委會(huì)，只得由物業(yè)公司代行居委會(huì)職責(zé)，造成流動(dòng)人口管理困難;園區(qū)道路環(huán)境不夠干凈整潔，缺乏整治等。但在職能梳理之后，此類問(wèn)題都會(huì)得到解決。

除了社會(huì)管理，鎮(zhèn)、區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上也是矛盾重重。四個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立之初，浦東原本希冀它們可以帶動(dòng)周邊街鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而事實(shí)證明，希冀與現(xiàn)實(shí)恰好相反。2013年，張江鎮(zhèn)財(cái)力增速為-1%，在浦東24鎮(zhèn)中排名倒數(shù)第二;2014年，臨近的金橋鎮(zhèn)財(cái)力增速-1.8%，排名同樣倒數(shù)第二。

在孫玉看來(lái)，張江鎮(zhèn)的“窮”，部分源于開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)鎮(zhèn)內(nèi)土地的大量“征用”。十幾年間，張江鎮(zhèn)一直為園區(qū)處理動(dòng)遷事宜，園區(qū)一步步向外推進(jìn)，鎮(zhèn)管土地便一點(diǎn)點(diǎn)縮小，鎮(zhèn)里的企業(yè)也一家家往外搬遷。孫玉說(shuō)，如果鎮(zhèn)里從一開(kāi)始就能共享開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)成果，張江早已“富得流油”。與此同時(shí)，鎮(zhèn)政府可資利用的土地面積越縮越小，招商引資、引稅都因此受到空間局限，財(cái)政收入想要提高難上加難。

“事實(shí)上，這些都不是張江獨(dú)有的問(wèn)題，整個(gè)浦東、甚至整個(gè)中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)與街鎮(zhèn)之間都會(huì)存在類似的矛盾?！睂O玉說(shuō)。而浦東正在做的，就是化解這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的鎮(zhèn)區(qū)沖突。

2014年，張江鎮(zhèn)盡管走出了財(cái)政收入負(fù)增長(zhǎng)的低谷，但與園區(qū)370億的總收入相比，鎮(zhèn)里的總稅收只有19億。孫玉說(shuō)，鎮(zhèn)里累死累活才做到人家的1/20多，“對(duì)我們這一塊，人家看不上。”對(duì)此，沈曉明做過(guò)一個(gè)形象的比喻，鎮(zhèn)在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)搞工業(yè)“就像是飯店面前搞桌攤，一定搞不過(guò)飯店，還不如把桌攤交給飯店?！?/p>

上海浦東外灘觀光隧道。

“其實(shí)，財(cái)政收入的差距正好說(shuō)明張江改革的前提，一是經(jīng)濟(jì)足夠發(fā)達(dá)，二是鎮(zhèn)的收入比重小?！逼謻|新區(qū)區(qū)委組織部副部長(zhǎng)、機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室副主任王順國(guó)說(shuō)。目前，上海大多數(shù)區(qū)級(jí)政府對(duì)鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)的依賴性較強(qiáng)，有的占比超過(guò)40%。而在浦東，有了四個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)力保障，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力只占全區(qū)財(cái)力的20%左右。王順國(guó)說(shuō)，這就是為什么浦東敢于先試先行。

2014年下半年開(kāi)始，浦東區(qū)委、區(qū)政府便著手策劃張江的鎮(zhèn)、區(qū)職能的邊界劃定。第一步，就是讓鎮(zhèn)政府和園區(qū)管委會(huì)接受這個(gè)具有顛覆性的構(gòu)想。

“一開(kāi)始，鎮(zhèn)、區(qū)都對(duì)這個(gè)計(jì)劃有些擔(dān)心”，王順國(guó)說(shuō)，而大家最擔(dān)心的問(wèn)題就是“錢”。當(dāng)時(shí)，張江鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)剛從外地調(diào)來(lái)不久，他們擔(dān)心，一上任就讓鎮(zhèn)里沒(méi)了引資引稅、斷了現(xiàn)金來(lái)源，會(huì)招人罵。而且，整個(gè)張江地區(qū)的社會(huì)管理成本高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元，今后鎮(zhèn)里如何應(yīng)對(duì)這筆支出、支出后還能剩下多少錢款，也讓兩個(gè)人捏了一把汗。

而作為開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，一想到要為所有社會(huì)管理行為埋單也是“壓力山大”?！肮芪瘯?huì)的說(shuō)法是，園區(qū)過(guò)去在社會(huì)管理方面的預(yù)算本就不多，要從其他地方往里貼很多錢?！蓖蹴槆?guó)說(shuō)，“如果現(xiàn)在按照實(shí)際支出向鎮(zhèn)里交錢，園區(qū)的其他經(jīng)費(fèi)很可能受到影響?！?/p>

曾經(jīng)一度，鎮(zhèn)、區(qū)之間因?yàn)橘M(fèi)用核算及事權(quán)劃分問(wèn)題僵持不下，甚至“當(dāng)面說(shuō)丑話”。但在浦東新區(qū)的多次協(xié)調(diào)下，雙方終于形成“財(cái)力保障機(jī)制”，同意加入這場(chǎng)社會(huì)管理的創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。孫玉說(shuō)，“畢竟，政府的主要職責(zé)不是直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是通過(guò)社會(huì)管理，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造環(huán)境?！?/p>

財(cái)政保障機(jī)制的基礎(chǔ)是“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。用于社會(huì)管理的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，以張江鎮(zhèn)2014年的5億多凈收益作為基數(shù)，每年由管委會(huì)定額撥款。同時(shí)，整個(gè)張江地區(qū)新設(shè)企業(yè)帶來(lái)的財(cái)政收入中，鎮(zhèn)政府可以分到13.5%的發(fā)展紅利?！耙?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)可以從新增收益中抽取45%，而鎮(zhèn)里分到45%的30%，也就是13.5%?！睂O玉解釋說(shuō)。

在區(qū)、鎮(zhèn)政府和管委會(huì)三家的參與下，張江鎮(zhèn)梳理出經(jīng)濟(jì)發(fā)展類事權(quán)42項(xiàng)、社會(huì)管理類事權(quán)130項(xiàng)，其中10項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類事權(quán)劃入管委會(huì)名下。園區(qū)管委會(huì)共梳理出社會(huì)管理類事權(quán)15項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展類事權(quán)36項(xiàng)，其中10項(xiàng)社會(huì)管理類事權(quán)劃歸鎮(zhèn)政府。

王順國(guó)為《中國(guó)新聞周刊》解釋了事權(quán)歸屬的邏輯：“總體上講，鎮(zhèn)里招商引資、樓盤開(kāi)發(fā)建設(shè)都給了管委會(huì)。但涉及到農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的部分也算是經(jīng)濟(jì)職能，仍然保留在鎮(zhèn)里。社會(huì)管理方面，屬于城市市容市貌、人才公寓、職工宿舍之類的社會(huì)化事項(xiàng)都?xì)w鎮(zhèn)里統(tǒng)一管理。但對(duì)廠區(qū)圍墻以內(nèi)的安全生產(chǎn)、企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁等，還由園區(qū)繼續(xù)承擔(dān)?！?/p>

不過(guò)，一旦問(wèn)題來(lái)源于廠區(qū)內(nèi)部、卻影響了市民生活怎么辦？比如孫玉正在發(fā)愁的企業(yè)噪聲污染問(wèn)題。“為了解決這類綜合性的問(wèn)題，我們特別設(shè)計(jì)了兩個(gè)聯(lián)動(dòng)協(xié)商平臺(tái)。”王順國(guó)介紹，城市綜合管理平臺(tái)設(shè)在鎮(zhèn)政府，經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)商平臺(tái)設(shè)在管委會(huì)。

城市綜合管理平臺(tái)的參與者不僅包括了鎮(zhèn)政府、管委會(huì)，同時(shí)還有公安、環(huán)保、城管、安檢、市場(chǎng)監(jiān)管等政府部門。問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，所有部門會(huì)商后便能得到一個(gè)穩(wěn)妥的解決方案。與此類似，經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)商平臺(tái)也匯集了鎮(zhèn)政府、管委會(huì)、張江集團(tuán)公司、發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)委、農(nóng)委、科委等部門，共同決定綜合性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展事宜。

為了督促改革后的張江鎮(zhèn)“弱化鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)職能，取消鎮(zhèn)的招商引資功能，強(qiáng)化鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)”，浦東新區(qū)專門調(diào)整了督查考核機(jī)制，在A、B、C、D四個(gè)街鎮(zhèn)類別外，將張江單獨(dú)列為E類。在100分的總分值中，E類的社會(huì)治理分值45分、社會(huì)民生20分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展15分;而張江曾經(jīng)隸屬的A類街鎮(zhèn)，社會(huì)治理分值為35分、社會(huì)民生15分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展30分。“我們正好把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的15分，補(bǔ)到了社會(huì)治理、社會(huì)民生上?！睂O玉說(shuō)。

盡管從目前來(lái)看，張江重新劃定鎮(zhèn)、區(qū)職能邊界已經(jīng)初戰(zhàn)告捷，但仍有很多情況需要摸索。“因?yàn)楹芏鄦?wèn)題出現(xiàn)之前，我們根本預(yù)計(jì)不到?！蓖蹴槆?guó)說(shuō)，所以創(chuàng)新、改革都要有一個(gè)過(guò)渡期，不能太過(guò)心急。

今年6月底、7月初，浦東會(huì)對(duì)張江試點(diǎn)進(jìn)行一次評(píng)估。“如果情況良好，下半年可能會(huì)把相關(guān)經(jīng)驗(yàn)向浦東其他地區(qū)推廣”。