飛地套飛地 套了40年印孟邊界糾紛終解套

尹鴻偉

2015年6月6日至7日，印度總理莫迪對鄰國孟加拉國進(jìn)行了為期兩天的正式訪問

印度一直希望成為真正的超級大國，總理莫迪上臺后的一系列外交舉措，似乎正在凸顯對這一遠(yuǎn)大目標(biāo)的不懈追求。但糟糕的是，復(fù)雜的歷史背景和領(lǐng)土爭議長期妨礙著印度自身的宏圖大計(jì)，并迫使其必須腳踏實(shí)地解決具體問題。

2015年6月6日至7日，印度總理莫迪對鄰國孟加拉國進(jìn)行了為期兩天的正式訪問。在到達(dá)孟加拉國首都達(dá)卡的第一天，莫迪便與孟加拉國總理哈西娜共同見證了一項(xiàng)歷史性領(lǐng)土交換協(xié)議的簽署：兩國同意共同清理長達(dá)4096公里邊界的歷史遺留問題，以解決數(shù)十年來眼花繚亂的邊界糾紛。

該協(xié)議的簽署被視為莫迪此次訪問孟加拉國的重頭戲之一。按照協(xié)議，印孟兩國將互換大約兩百個(gè)小型飛地，這些飛地大多靠近兩國邊界地區(qū)，而飛地上的5萬多名居民也將被重新確認(rèn)國籍。

飛地是一種特殊的人文地理現(xiàn)象，指隸屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地。國際上一般把本國境內(nèi)包含的外國領(lǐng)土稱為內(nèi)飛地（enclave），外國境內(nèi)的本國領(lǐng)土稱為外飛地（exclave）。飛地的情況在世界上不少地區(qū)均有不同程度的存在，但印度和孟加拉國卻是相互擁有飛地最多的國家，印度媒體最新公布的數(shù)字顯示，雙方共有飛地198塊。

按照歷史資料，印度和孟加拉國之間的密集飛地都集中在孟加拉國最北部和印度大吉嶺地區(qū)交界的地區(qū)?！队《葧r(shí)報(bào)》稱，印度有106塊飛地位于孟加拉國境內(nèi)，總面積69.5平方公里;而孟加拉國有92塊飛地在印度境內(nèi)，總面積47.7平方公里;這些飛地最大的面積為25.95平方公里;最小的面積僅為1.093平方米。

印孟兩國飛地不但數(shù)量眾多，而且情況復(fù)雜。其中，印度的106塊飛地中有102塊在孟加拉國境內(nèi)，有3塊在孟加拉國位于印度的飛地中，被稱為“飛地套飛地”;更有1塊是“飛地套飛地套飛地”，堪稱不可思議。孟加拉國的92塊飛地中則有71塊在印度境內(nèi)，有21塊在印度位于孟加拉國的飛地中，也是“飛地套飛地”。由于198塊飛地的存在，現(xiàn)實(shí)中也造成印孟兩國邊界管理的難題，再加上主邊界，兩國一共擁有199段國界。

那么，印度和孟加拉國之間這些復(fù)雜的飛地問題究竟是如何形成的？第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，由于印度民族解放運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，英國殖民者被迫采取“移交政權(quán)”和“分而治之”方案。1947年，英屬印度被根據(jù)居民宗教信仰分為印度聯(lián)邦和巴基斯坦兩個(gè)自治領(lǐng)，其中巴基斯坦由東巴基斯坦和西巴基斯坦兩部分構(gòu)成;8月15日，英國把在印度的政權(quán)分別移交給印度國大黨和巴基斯坦穆斯林聯(lián)盟，同時(shí)預(yù)示著其在印度的殖民統(tǒng)治告終。

按照英國殖民者的方案規(guī)定，原印度各土邦可以自行決定加入任何一個(gè)自治領(lǐng)，為飛地的產(chǎn)生創(chuàng)造了基礎(chǔ)，并且的確形成了眾多復(fù)雜的飛地問題。與此同時(shí)，歷史上曾經(jīng)分裂又復(fù)合的孟加拉被再次分割，西孟加拉歸印度，東孟加拉（即東巴基斯坦）歸巴基斯坦。

1971年3月26日，東巴基斯坦宣布獨(dú)立，隨后印度對其發(fā)動(dòng)了戰(zhàn)爭，支持孟加拉國獨(dú)立以肢解巴基斯坦。1972年1月，孟加拉人民共和國正式成立，隨后1974年9月加入聯(lián)合國，其與印度之間在歷史上形成的飛地問題也伴隨著傳承下來。

由于飛地的復(fù)雜性，不但造成兩國政府在管理上的巨大難度，更使生活在上面的數(shù)萬居民在旅行、教育、醫(yī)療和物資采購方面造成很大困難，并且隨著時(shí)間的推移他們大多淪落成了“無國籍人士”。

隨著國與國關(guān)系的逐步穩(wěn)定，無論印度還是孟加拉國都不愿意長期面對飛地居民的呼吁，也不樂意讓復(fù)雜的飛地問題繼續(xù)存在。尤其相對實(shí)力強(qiáng)大，并且對國際影響力有著不懈追求的印度，更不希望受到這些細(xì)小問題的拖累，因此妥善解決飛地的主權(quán)及居民歸屬問題逐步成為一種共識。

1974年，時(shí)任印度總理甘地與時(shí)任孟加拉國總統(tǒng)拉赫曼曾經(jīng)達(dá)成一項(xiàng)《土地邊界協(xié)議》，承認(rèn)了各自領(lǐng)土上飛地的歸屬，同時(shí)孟加拉國同意把最大的飛地貝魯巴里交給印度，以換取恩格爾帕塔和德哈格拉姆及其交通走廊。雖然孟加拉國議會(huì)很快就批準(zhǔn)了這個(gè)協(xié)定，但印度國內(nèi)卻一直沒有就此達(dá)成共識。隨著拉赫曼在1975年8月的軍方政變中被殺害，這項(xiàng)工作陷入了停滯。

不過，飛地的問題對于印孟兩國歷屆政府始終都是一種困擾，同時(shí)兩國的關(guān)系也并非一帆風(fēng)順，影響了該問題的解決。2009年，人民聯(lián)合黨執(zhí)掌孟加拉國政權(quán)后，其與印度的關(guān)系開始改善，這些問題再次被重視起來。

2011年7月，兩國對162塊飛地展開了聯(lián)合調(diào)查，發(fā)現(xiàn)超過5萬人生活在這些“孤島”里，其中約有1.4萬孟加拉國人生活在印度境內(nèi)的飛地中，約有3.7萬印度人生活在孟加拉國境內(nèi)的飛地中;同年9月6日，時(shí)任印度總理辛格訪問孟加拉國，兩國就162塊飛地舉行了協(xié)商，彼此都希望以交換方式解決;雙方還協(xié)議，屆時(shí)飛地上的居民可自由選擇他們的國籍。但1974年的情況再次在印度方面上演，印度議會(huì)一直未通過這些協(xié)議，導(dǎo)致飛地仍然維持現(xiàn)狀。

值得注意的是，印度人民黨此前一直對此解決方案持反對立場，但隨著2014年大選的勝利，同年5月26日莫迪就任印度新一任總理后，情況發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。莫迪表示，與孟加拉國的飛地協(xié)議可以幫助抑制從孟加拉國前往印度的非法移民，還強(qiáng)調(diào)“不管我們做什么，都無疑會(huì)有短期的利益損失”。

在莫迪的大力推動(dòng)下，印度議會(huì)終于就該領(lǐng)土協(xié)議進(jìn)行了討論，人民黨占多數(shù)的下議院以及反對黨占多數(shù)的上議院在2015年5月一致通過了這一協(xié)議，為其出訪孟加拉國簽署正式協(xié)議作好了政策準(zhǔn)備，這一延續(xù)了近70年的歷史問題將獲得解決。

孟加拉國外交部長阿里稱，這項(xiàng)協(xié)議將是“兩個(gè)鄰國之間關(guān)系的歷史性里程碑”。印度《經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》稱，莫迪成功地改變了孟加拉國對印度的認(rèn)同，“為了促進(jìn)南亞的和諧而做出戰(zhàn)略性讓步”。 《印度斯坦時(shí)報(bào)》則高度評論該協(xié)議，“這是南亞柏林墻的倒塌”。

雖然這是莫迪就任印度總理以來首次訪問孟加拉國，但兩國早些時(shí)候已解決了海上邊界的分歧。6月6日，在莫迪和哈西娜的見證下，印度和孟加拉國的外交部長分別在一份名為《領(lǐng)土邊界協(xié)議》的文件上簽字，并現(xiàn)場交換了協(xié)議文本。莫迪隨后對公眾表示，“我們解決了獨(dú)立以來久拖不決的一個(gè)問題。兩國已經(jīng)解決了邊界糾紛”。

按照協(xié)議，飛地上的5萬多名居民也將重新確認(rèn)國籍，他們或者成為印度人，或者成為孟加拉國人。雖然也有人指出印度以69.5平方公里換取孟加拉國的47.7平方公里有“吃虧”之嫌，但支持者認(rèn)為“這種和平的協(xié)議，沒有所謂的輸贏，而是雙贏”。

印度輿論對于此項(xiàng)協(xié)議的簽署大多給予了積極的鼓勵(lì)，認(rèn)為莫迪政府實(shí)現(xiàn)了舉世矚目的成就，并且為下一步解決與中國和巴基斯坦的邊界爭議積累了經(jīng)驗(yàn)。有印度媒體評論稱：“愿神靈指引我們解決與其他周邊國家的糾紛，大家和平相處，像葡萄一樣生長在一起?！?/p>

與孟加拉國和平解決歷史領(lǐng)土問題，被視為印度外交政策已經(jīng)出現(xiàn)了一些巨大且積極的改變，甚至成為部分印度民眾批評前任政府的理由：“為什么這一歷史性的邊界協(xié)議沒有在莫迪之前的時(shí)代簽署？這突顯了國大黨政權(quán)的無能?！?/p>

不過，如何讓印孟兩國簽署的協(xié)議盡快得到落實(shí)也不是件簡單的工作，兩國政府需要對飛地居民重新進(jìn)行國籍身份的確認(rèn)，以及為其提供教育、醫(yī)療和衛(wèi)生等多種基本權(quán)利的保障。雖然兩國總理在協(xié)議簽署后均表示，邊界問題的解決有助于維護(hù)兩國邊境地區(qū)的穩(wěn)定，打擊非法越境犯罪及地區(qū)恐怖主義，并推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使居民生活更加穩(wěn)定，但實(shí)際的效果還有待觀察。