中美政府運用經(jīng)濟手段調(diào)控收入分配比較與啟示

李曉艷

【摘要】市場機制在給經(jīng)濟帶來高效率的同時，并不能帶來公平的分配結(jié)果，現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，各國政府都采取一定手段對經(jīng)濟運行和收入分配進行調(diào)控，以糾正市場機制的缺陷。目前，我國政府調(diào)控收入分配的經(jīng)濟手段仍存在一些缺陷和不足，通過對中美政府運用經(jīng)濟手段調(diào)控收入分配的比較研究，啟發(fā)我們應(yīng)強化財政調(diào)控職能、健全完善符合我國國情的社會保障制度等。

【關(guān)鍵詞】中國 美國 經(jīng)濟手段 調(diào)控 收入分配

【中圖分類號】F812 ? ? 【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民人均收入有了較快增長，人民生活水平有了很大提高。與此同時，居民收入差距也呈現(xiàn)出逐漸拉大的趨勢，過大的收入分配差距會帶來一系列社會問題，甚至會影響經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和全面建成小康社會奮斗目標的實現(xiàn)，必須探討調(diào)控收入差距的有效途徑，加大政府運用經(jīng)濟等手段對收入分配的調(diào)節(jié)力度，使發(fā)展成果惠及全體人民。

政府運用經(jīng)濟手段調(diào)控收入分配的主要內(nèi)容

政府運用經(jīng)濟手段調(diào)控收入分配即政府為實現(xiàn)收入分配調(diào)控目標，運用經(jīng)濟杠桿、經(jīng)濟政策等經(jīng)濟手段控制、調(diào)控收入分配的過程。政府作為調(diào)控主體，可利用的經(jīng)濟杠桿包括財政、稅收、社會保障、匯率、價格等多種形式，這些經(jīng)濟杠桿通過物質(zhì)利益關(guān)系來誘導、調(diào)節(jié)、控制經(jīng)濟活動，以達到社會經(jīng)濟運行的總體目標，其中實現(xiàn)社會公平是重要目標之一。經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)收入差距的作用主要是通過一系列經(jīng)濟政策來實現(xiàn)的，每一種經(jīng)濟杠桿和與之相應(yīng)的經(jīng)濟政策構(gòu)成了一種經(jīng)濟手段。政府在運用經(jīng)濟手段調(diào)控收入分配差距的過程中，必須綜合使用多種經(jīng)濟杠桿和經(jīng)濟政策，使之協(xié)調(diào)配合才能收到理想的效果，其中，財政、稅收、社會保障對調(diào)控收入分配的作用較為突出，是各國政府常用的調(diào)控手段。

財政是調(diào)節(jié)國民收入分配和再分配的樞紐，在政府的經(jīng)濟手段調(diào)控中起著十分重要的作用。財政手段的運用主要是通過政府制定的一系列財政政策來實現(xiàn)的，政府通過改變其收入和支出以實現(xiàn)特定宏觀經(jīng)濟目標，如降低失業(yè)、穩(wěn)定物價和實現(xiàn)經(jīng)濟增長等，主要有財政支出政策、財政收入政策、預算政策和公債政策。調(diào)節(jié)收入分配是財政的一項重要職能，因此各國政府都把財政作為調(diào)控收入分配的一個重要手段。

稅收手段調(diào)控包括稅種、稅制、稅目的設(shè)置、稅率的設(shè)計等具體手段，這些手段的協(xié)調(diào)配合才能保證稅收調(diào)控的有效性。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府調(diào)控收入分配差距既應(yīng)貫徹社會主義分配原則，適當拉開收入差距，又要避免收入過分懸殊，在我國當前收入分配差距逐漸拉大的情況下，稅收調(diào)控的主要目標是調(diào)節(jié)高收入群體的收入，防止貧富兩極分化。具有重要收入分配功能的個人所得稅是稅收調(diào)控中的重點，各國目前對個人所得稅的征收普遍采用的是超額累進制，這種稅收制度按照課稅對象數(shù)額的大小，由低到高劃分若干檔次，規(guī)定多級遞增的邊際稅率，課稅對象數(shù)額越大，規(guī)定的稅率越高，能更有效地調(diào)節(jié)納稅人的收入，正確處理稅收負擔的公平問題。社會保障是現(xiàn)代社會的穩(wěn)定器，能夠?qū)θw社會成員的基本生活提供保障，對貧困階層和弱勢群體提供幫助，增加低收入者階層的實際收入，緩解社會經(jīng)濟運行產(chǎn)生的沖突和種種不協(xié)調(diào)，從而達到維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會有序協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。在現(xiàn)代經(jīng)濟中，社會保障的內(nèi)容一般包括社會保險、社會救助和社會福利三大部分，這些手段的協(xié)調(diào)配合構(gòu)成了政府的社會保障體系。社會保障作為政府調(diào)控收入分配差距的重要手段，通過征收社會保障稅（費）和支付各種社會保障金，實現(xiàn)國民收入的再分配，從而在一定程度上緩和收入分配差距。

中美政府運用經(jīng)濟手段調(diào)控收入分配比較

以美國為代表的西方國家在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，也面臨著收入分配不公的難題，在多年的探索與實踐中，逐漸摸索出政府調(diào)控收入分配的較為有效的手段，其中一些有益的經(jīng)驗對完善我國政府收入分配調(diào)控體系具有積極的借鑒意義。

美國政府運用經(jīng)濟手段調(diào)控收入分配的實踐。財政調(diào)控。美國依照其聯(lián)邦制的行政管理體制，建立了聯(lián)邦、州和地方三級管理的財政管理體制。這種財政管理體制是與各級政府的職責和事權(quán)相對應(yīng)的，通過劃分和確立各自的財政收入來源、征稅權(quán)限、支出項目、程序等，使各級政府獲得與其行政職能相對應(yīng)的財政手段。總體上，聯(lián)邦政府主要通過所得稅的征收獲取財政收入，州以下的政府以售稅、營業(yè)稅、消費稅等經(jīng)濟行為的稅收作為主要的財政收入來源。在財政支出方面，聯(lián)邦政府主要體現(xiàn)政府宏觀政策性的支出，包括針對宏觀經(jīng)濟政策導向的撥款、對地方經(jīng)濟的專項扶持、補助等支出。在平衡地區(qū)差距方面，聯(lián)邦政府可以依照法定程序，采取財政調(diào)控手段扶持落后地區(qū)的發(fā)展，體現(xiàn)其收入分配的重要職能。

美國實行分級管理的稅收制度，聯(lián)邦、州和地方政府分別制定自己的稅法，分別組織征收和管理，各級政府都有自己獨立征收的稅種。在聯(lián)邦政府的稅收收入中，占據(jù)最大份額的是個人所得稅的稅收收入。對個人所得稅的征收采取綜合制，綜合考慮納稅人全年各種不同來源的所有收入，從中扣除法定的免稅額后，按照五級累進稅率進行征收，體現(xiàn)了稅收與個人收入水平相結(jié)合的原則，有助于縮小貧富差距，達到社會公平。州政府的稅收中主體部分是銷售稅的收入，由于每個州的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平不同，獲得銷售稅的能力也存在較大差距。州以下的地方政府以體現(xiàn)居民既有財富狀況的財產(chǎn)稅為主要稅源。在居民收入差距的形成中，既有財產(chǎn)的占有狀況具有較高的貢獻率，因此，財產(chǎn)稅的征收對縮小收入差距具有重要意義。

社會保障調(diào)控。美國社會保障體系主要包括社會保險和社會福利兩大部分組成，美國是目前世界上政府保障支出比例較高的國家之一，作為發(fā)達的資本主義國家，已建立了多層次、寬領(lǐng)域、廣覆蓋的社會保障體系。在美國的社會保險體系中，養(yǎng)老保險是主體，屬于強制性保險，也是美國公民退休后的主要收入來源。失業(yè)保險為失去工作或處于不充分就業(yè)以及擇業(yè)狀態(tài)的公民提供生活的補助，以使失業(yè)者得到經(jīng)濟上的幫助，為順利再就業(yè)創(chuàng)造條件，失業(yè)保險也屬于社會保險中的強制險。健康保險主要包括醫(yī)療保險、醫(yī)療援助，其目標是幫助患者應(yīng)付昂貴的醫(yī)療費用，避免人們由于患病而陷入貧困。各種社會福利是對社會保險的補充，以保證社會全體成員都能有基本的生存保障，避免了貧富的過分懸殊而帶來社會震蕩。

我國政府運用經(jīng)濟手段調(diào)控收入分配的現(xiàn)狀。財政調(diào)控。財政是各國政府進行宏觀調(diào)控的主要手段，在收入分配調(diào)控體系中占有重要地位。財政手段調(diào)控收入分配是通過財政收入和財政支出兩方面的協(xié)調(diào)配合發(fā)揮作用的。財政收入方面的調(diào)控。在政府的財政收入中，稅收是最主要的來源，因此，稅收收入對收入分配的調(diào)控作用非常關(guān)鍵。我國政府通過稅收調(diào)控收入分配，主要有兩個層面的問題，一是財權(quán)與稅權(quán)的體制設(shè)計，這主要關(guān)系到中央政府與地方政府的財政收入比例;二是稅制本身的設(shè)計，包括對企業(yè)生產(chǎn)和市場行為不同環(huán)節(jié)的征稅、居民個人收入流量與存量的征稅等。從財政調(diào)控的意義方面，中央與地方的稅權(quán)設(shè)置是最關(guān)鍵的，我國政府自1994年建立分稅制以來，地方政府擁有了較大的稅制設(shè)置和征稅管理的自主權(quán)，有力地激發(fā)了地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展的積極性，同時，也較好地保障了中央政府的財政調(diào)控能力。

通過財政支出調(diào)控收入分配。我國政府運用財政支出調(diào)控收入分配，主要通過財政轉(zhuǎn)移支付、財政的公共支出兩大部分實現(xiàn)的。目前我國的財政轉(zhuǎn)移支付包括中央對地方轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和體制性補助三大部分。其中最能體現(xiàn)平衡收入分配職能的是中央對地方的撥款、補助、專項補貼等轉(zhuǎn)移支付。由于我國地區(qū)間的發(fā)展差距較大，中央財政對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付對縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距起到了較為重要的作用。作為財政的重要職能，政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的支出，使全國各地公共服務(wù)水平逐步趨于均衡，促進了全體社會成員實際生活水平和收入水平的均等化。

稅收調(diào)控。稅收是政府調(diào)節(jié)收入分配的重要手段，科學合理的稅制結(jié)構(gòu)、稅率設(shè)計可以對收入分配的多個環(huán)節(jié)進行調(diào)控，從而有效地調(diào)節(jié)收入分配差距。目前我國的稅制結(jié)構(gòu)中共設(shè)置了29個稅種，分為七類，它們是流轉(zhuǎn)稅類、所得稅類、資源稅類、財產(chǎn)稅類、特定目的稅類、行為稅類、農(nóng)牧業(yè)類。進入20世紀90年代以來，由于居民收入總額迅速增長，個人所得稅發(fā)展相對較快，成為各稅種中增長最快的稅種。我國目前針對個人財產(chǎn)征收的主要有土地使用稅、車船使用稅，尚未對個人的非營利性房產(chǎn)、出售資產(chǎn)或轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)等項目征稅。

社會保障調(diào)控。我國現(xiàn)在的社會保障制度，從縮小收入差距、調(diào)控收入分配這一層面來看，主要包括兩大部分，一是以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險為內(nèi)容的社會保險體系，這是我國社會保障調(diào)控的主體。二是以最低生活保障制度為主體的社會救助體系，其作用主要體現(xiàn)在為貧困階層提供基本生存保障和為有特殊困難的群體提供相應(yīng)的救助。

我國養(yǎng)老保險制度主要包括兩部分：其一為城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，制度結(jié)構(gòu)為社會統(tǒng)籌加個人帳戶，其中社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付，屬待遇確定型制度，主要體現(xiàn)社會公平;個人帳戶部分屬繳費確定型制度，以體現(xiàn)效率。第二部分為國家機關(guān)和事業(yè)單位退休制度，適用于國家機關(guān)和事業(yè)單位職工，個人不承擔繳費義務(wù)，屬待遇確定型制度。在我國社會保險體系中，失業(yè)保險主要適用于各類企業(yè)和部分事業(yè)單位的非自愿性失業(yè)人群，保險金的繳納由社會、單位和個人三方承擔。當參保者處于失業(yè)狀態(tài)時，可以依法得到失業(yè)保險金的補助支持。

醫(yī)療保險方面，20世紀80年代以來，政府對醫(yī)療保障制度進行了多次改革，到20世紀末，已初步建立了我國的醫(yī)療保險制度。目前，我國已建立了以城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療為主要內(nèi)容的醫(yī)療保障體系，有力地保障了人民的健康權(quán)。

最低生活保障制度經(jīng)過多年的發(fā)展，已逐步走向完善和規(guī)范化，在中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展中起了巨大作用。1999年出臺的《城市居民最低生活保障條例》，標志著這項制度已成為我國社會保障體系中的正式組成部分。目前全國668個城市和1638個建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立了最低生活保障制度。我國已初步建成了針對特殊困難群體的分類救助體系，救助項目包括醫(yī)療、住房、教育等方面，為貧困居民解決了很多實際困難。

中美政府運用經(jīng)濟手段調(diào)控收入分配比較。從以上對中美政府運用經(jīng)濟手段調(diào)控收入分配的比較可以看出，在中美政府收入分配調(diào)控體系存在一定共性的同時，也存在一些差異，這主要體現(xiàn)在：

調(diào)控的制度基礎(chǔ)不同。從20世紀90年代以來，西方資本主義國家紛紛出臺了一系列加強國有化的政策，以增強政府對宏觀經(jīng)濟運行的調(diào)控能力，但是與我國相比，美國等資本主義國家國有經(jīng)濟的影響力和控制力是較低的。在收入分配制度方面，由于公有制經(jīng)濟在我國經(jīng)濟中占主體地位，與美國相比，我國政府更能夠?qū)傮w經(jīng)濟運行進行干預，在不損害效率的前提下更好地體現(xiàn)社會公平。

調(diào)控的市場基礎(chǔ)不同。美國已建成了較為完善的市場體系，市場機制運行的各環(huán)節(jié)已相對規(guī)范，政府對收入分配的調(diào)控，主要是對市場機制本身的缺陷進行糾正。我國市場機制的運行仍存在一些不成熟、不完善之處，收入分配的各環(huán)節(jié)都需要政府加以引導和規(guī)范，在具體調(diào)控手段的運用上，政策性手段措施仍在發(fā)揮無法替代的重要作用。

政府調(diào)控的目的不同。社會主義的本質(zhì)是共同富裕，我國是社會主義國家，政府調(diào)控收入分配各種手段的選擇都以最廣泛人民的利益為出發(fā)點。而在西方資本主義國家，政府調(diào)控收入差距的根本目的是為了緩和資本主義固有的經(jīng)濟社會矛盾，以維持資產(chǎn)階級的統(tǒng)治。

完善我國政府經(jīng)濟手段調(diào)控的對策建議

強化財政調(diào)控職能。進一步完善財政調(diào)控要把實收入分配公平、公正作為重要目標，重點從中央與地方政府之間的縱向平衡、不同地區(qū)之間的橫向平衡這兩個方面完善財政調(diào)控收入差距的職能?？v向平衡方面，進一步完善各級政府的財政責權(quán)分配，明確各自權(quán)責的界限，建立具體可操作、可監(jiān)控的財權(quán)、事權(quán)分配體系，保障中央的宏觀調(diào)控能力。橫向平衡方面，重點是發(fā)揮好財政支出的收入分配調(diào)控作用，加大財政對公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、民生領(lǐng)域的支出，提高財政用于教育、科研等方面的支出，縮小各地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的差距。借鑒西方國家的財政轉(zhuǎn)移支付方式，逐步加大均等化轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，把目前的多種轉(zhuǎn)移支付形式逐步簡化為均等化轉(zhuǎn)移支付和專項撥款兩種，加大對落后地區(qū)和重點群體、重點事項的支持力度，發(fā)揮好財政調(diào)控收入差距的職能。

健全稅收調(diào)控。從進一步完善稅制的思路上看，在個人所得稅的征收方面，要逐步采取綜合制為主、分類特征為輔的綜合計征制。借鑒西方國家的相關(guān)做法，對個人一年內(nèi)所得的不同來源的收入進行匯總，綜合計算應(yīng)征數(shù)額。完善財產(chǎn)稅體系，逐步加大財產(chǎn)稅調(diào)控收入分配的力度，適時開征遺產(chǎn)稅、贈與稅，從多環(huán)節(jié)對居民財產(chǎn)差距進行調(diào)控。在稅收征管環(huán)節(jié)，當前，我國個人收入的數(shù)據(jù)綜合信息采集體制尚未建立，難以有效監(jiān)管個人的各類收入和財產(chǎn)信息，使個人所得稅的征收難以全面真實地反映居民收入的實際情況，影響了個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的效果。黨的十八屆三中全會《決定》提出“建立個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)”，這是全面監(jiān)控個人收入、有效加強稅收征管和發(fā)揮稅收綜合調(diào)節(jié)收入差距的有力手段。只有將合理的稅制設(shè)計建設(shè)與嚴格規(guī)范的稅收征管體系結(jié)合起來，才能有效地發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配差距的重要職能。

完善社會保障調(diào)控。公平可持續(xù)的社會保障體系是完善政府調(diào)控收入差距職能的重要內(nèi)容，實現(xiàn)縮小收入差距的目標，必須建立機會公平、標準公平、權(quán)利公平的社會保障體系。進一步完善我國社會保障的總體思路，把握好社會保險體系和社會救助體系這兩大支柱，其中社會保險體系建設(shè)以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險為主要內(nèi)容，社會救助體系以最低生活保障和補充性救助體系為主要內(nèi)容。

改革養(yǎng)老保險制度，建立多層次的養(yǎng)老保險，其中基礎(chǔ)性保險應(yīng)列入強制執(zhí)行范圍。在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上，逐步建立全國統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度，提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。完善失業(yè)保險，進一步擴大失業(yè)保險的覆蓋面，使之覆蓋到不同類型企業(yè)和不同就業(yè)形式的勞動者。完善醫(yī)療保險。針對目前存在的醫(yī)療保障統(tǒng)籌程度低、個人支付額仍偏高的問題，進一步完善的重點應(yīng)從醫(yī)?；鸬墓芾?、醫(yī)療費用的漲幅、相關(guān)檢查監(jiān)督等多方面入手，逐步降低個人支出占整個醫(yī)療費支出的比重，保障廣大人民的醫(yī)療服務(wù)需求。完善社會救助體系。加大投入，強化政府責任，加強對社會救助體系的引導和管理，在保證各項救助資金及時到位的前提下，動員號召全社會共同參與，多渠道解決資金來源不足問題。加強對最低生活保障執(zhí)行標準的監(jiān)督管理，使這一制度更好地體現(xiàn)社會救助的性質(zhì)。

（作者單位：中共中央黨校、信陽職業(yè)技術(shù)學院）

責編/張蕾