“居住證”能否讓人“四海為家”

劉麗

【摘要】居住證制度有效解決了我國人口流動難題，同時為保障流動人口福利和權(quán)利提供依據(jù)。但是，由于居住證制度在我國仍處于初級階段，這就使得其在基本公共服務(wù)均等化方面仍然存在一些局限。文章將以居住證制度的相關(guān)內(nèi)容為基礎(chǔ)，來揭示居住證面臨的問題，同時探索相應(yīng)的解決措施，以此來為我國的居住證制度發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】居住證 民生問題 制度發(fā)展 完善措施

【中圖分類號】F292 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著我國城鎮(zhèn)化改革進(jìn)程的不斷加快，城市與農(nóng)村之間、西部與東部之間、國內(nèi)與國外之間流動的人口數(shù)量在不斷擴(kuò)大。據(jù)第六次人口普查顯示，我國流動人口在2010年的流動數(shù)量為2.2億人，占全國總?cè)丝诘?6%①，其中主要有三大流動趨勢：第一，流動人口總量增加;第二，新生代農(nóng)民工成為流動人口的主體;第三，家庭式流動和長期居住趨勢越來越明顯。為了保障城市人民的生活和外來人口的福利，我國從最開始的禁止人口流動轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)如今的頒發(fā)居住證來承認(rèn)人口流動，這一轉(zhuǎn)變，不僅標(biāo)志著我國政策在不斷完善，同時也象征著我國的經(jīng)濟(jì)正在飛速發(fā)展。但是，縱觀各省市的居住證制度，公共服務(wù)和規(guī)章制度仍然存在一些不足，管理者對于居住證制度的未來發(fā)展也缺乏思考。因此，在本文中，筆者將對這些問題進(jìn)行簡要探討。

居住證概述

居住證的含義和特征。居住證這一詞匯是中國土生土長的概念，它主要是借鑒西方的“綠卡”制度而創(chuàng)立的一種關(guān)于規(guī)范城市流動人口和移民的制度，并最終將成為中國的“綠卡”制度②。居住證制度有效解決了我國人口流動難題，同時為保障流動人口福利和權(quán)利提供依據(jù)。其特征有以下幾個方面：

人口全覆蓋。居住證制度的適用對象為某一行政區(qū)域內(nèi)的流動人口，這些流動人口主要指的是非本轄區(qū)戶籍的流動人口。各地區(qū)居住證制度對流動人口的定義和居住證的使用范圍都做出了明確的規(guī)定，這些規(guī)定主要包括兩個方面，即對居住地的規(guī)定和對戶籍的規(guī)定。

功能多樣化。這一點主要指兩方面的功能：一是服務(wù)功能，二是管理功能。一般情況下，流動人口可憑借居住證享有與當(dāng)?shù)厝丝谕瑯拥木蜆I(yè)、保險、生育、教育、衛(wèi)生防疫等相關(guān)待遇;此外，各地可通過居住證制度及時了解當(dāng)?shù)厝丝诰幼?、流入和流出情況，為政府決策和管理提供方便。

管理屬地化。我國各地居住證制度需要遵循以下幾點原則：政府主導(dǎo)、公安負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、屬地管理。也就是說，居住證的辦理和發(fā)放任務(wù)歸社區(qū)負(fù)責(zé)，而居住證的管理和審核則歸公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，除此之外，各勞動、衛(wèi)生、工商、計生等部門分別擔(dān)負(fù)相應(yīng)的職責(zé)，以此來保證居住證的日常管理。

手段信息化。各地居住證制度都采取計算機(jī)信息技術(shù)的管理方式，將整個部門的人口信息資源統(tǒng)一到一起進(jìn)行管理，并建立居住證信息管理系統(tǒng)，以此來實現(xiàn)對流動人口的綜合管理和動態(tài)管理。

待遇差別化。居住證分為臨時居住證、長期居住證和人才居住證三種。根據(jù)居住證種類的不同，所享有的社會福利也不盡相同。

居住證發(fā)展歷程。中共中央十六屆二中全會第一次提出戶籍改革方案③，居住證自此誕生，并逐漸取代暫住證成為中國戶籍管理的一項基本制度。從居住證發(fā)展至今的情況來看，大致分為兩個階段：

第一階段（1999～2006年），這一階段為試點探索階段。北京市率先提出“人才居住證”概念，并在全國范圍內(nèi)率先提出居住證制度，此后，上海、廣州、深圳等城市紛紛效仿。這些率先提出居住證制度的城市為我國后續(xù)的戶籍改革積累了寶貴的經(jīng)驗。

第二階段（2007年～至今），這一階段為真正確立推行階段。2007年，中共中央明確提出了實行流動人口居住證制度，2010年，國務(wù)院又再一次提出加快中小城市戶籍改革的政策，至此，長春、重慶、湖南、成都、蘇州、大連等城市陸續(xù)出臺了居住證制度，居住證制度在全國范圍內(nèi)廣泛鋪開。

居住證制度規(guī)范形式。目前，我國還沒有制定出專門性的法律法規(guī)來規(guī)范居住證的管理方式，因此，有關(guān)居住證的問題都是以地方性規(guī)范為主，并按照立法形式的不同分成不同的形式，現(xiàn)存的居住證規(guī)范形式主要有兩種：第一，由地方性人大對居住證進(jìn)行地方性確認(rèn)，如廣州、浙江等地;第二，由地方性政府對居住證予以確認(rèn)，這也是當(dāng)今居住證確認(rèn)的主要方式，如成都、上海等地。

我國居住證的主要內(nèi)容

基本原則。權(quán)益保障原則。保障流動人口的合法權(quán)益是居住證制度的宗旨④，在設(shè)定居住證制度時，政府需要明確流動人口的各項合法權(quán)益，并為解決流動人口合法權(quán)益問題提供依據(jù)。分類管理原則。各地為了掌握人口流動的狀況、時間和技術(shù)技能等情況，將居住證分類進(jìn)行管理，例如，上海將居住證分為人才居住證和普通居住證兩種，而浙江嘉興則將居住證分為臨時居住證、普通居住證和技術(shù)員工居住證三種，此外，一些地區(qū)還根據(jù)不同的居住證類別來設(shè)置不同的權(quán)限。地域差異原則。我國目前尚未出臺統(tǒng)一的居住證管理規(guī)范，因此，各地區(qū)都根據(jù)本地區(qū)的特點對居住證進(jìn)行差異化管理。

適用對象。居住證的適用對象主要指的是該地區(qū)的流動人口，這些流動人口具備的特征是：不具有本地區(qū)的戶籍;長期居住在本地區(qū)。

適用條件。居住證申請是具有一定條件的，也就是說，只有符合一定條件的流動人口才能夠申請辦理居住證，例如，許多城市規(guī)定，只有當(dāng)流動人口在一個城市居住一定時間之后，才能夠申請居住證。此外，還需要提供相關(guān)的學(xué)歷、職業(yè)技能、納稅、居住情況等信息，這些因素都是衡量一個人能力的重要因素，因此能夠作為一個人在城市立足的重要條件。

相關(guān)權(quán)利。推行居住證制度的目標(biāo)就是為了保障流動人口的合法待遇和福利，因此，持證人在生育、醫(yī)療、保險等方面都享有一定的權(quán)利。居住證的福利制度具有以下幾個特點：

基礎(chǔ)性。居住證所規(guī)定的福利都是流動人口的基本權(quán)利，如受教育權(quán)、就醫(yī)權(quán)等。原則性。居住證制度需要對流動人口待遇及流動人口待遇的實現(xiàn)作出相應(yīng)的原則規(guī)定，這是居住證保障流動人口利益的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。差異性。不同地區(qū)的居住證存在差異性，同一地區(qū)的不同居住證之間也存在差異性，例如，持有人才居住證的流動人口往往享有與本市居民大致同等的福利，而持有普通居住證的流動人口則享有相對來說較弱的福利?？蓴U(kuò)展性。居住證在規(guī)定流動人口福利的同時，也可根據(jù)具體情況擴(kuò)展流動人口的其他權(quán)益。

法律責(zé)任。為了保障居住證制度能夠順利實施，各地區(qū)都相應(yīng)出臺了專門性的法律法規(guī)作為居住證制度的根本保障。從各地的法律法規(guī)來看，大部分城市都規(guī)定了相應(yīng)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，當(dāng)流動人口觸犯法律法規(guī)時，相關(guān)部門會依法追究其行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

我國居住證制度的現(xiàn)狀

在居住證實施前期，我國主要是以引進(jìn)人才為目的而頒布的“人才工作證”制度，當(dāng)時申請的條件為：申請者必須具有高學(xué)歷，并且還需具備能夠在城市內(nèi)保障生存的基本技能⑤。為了吸引高學(xué)歷人才，各個城市人才居住證的福利待遇都比較高，基本上與本市居民福利相同，只是在轉(zhuǎn)為常住戶口方面比較難，如北京、福建等省市就采取“人才居住證”制度。但是，上海在設(shè)定居住證制度時，將“引進(jìn)人才”調(diào)整成流動人口，這就取消了對于人才的限制，此外，上海市還規(guī)定：凡是住滿一定年限的流動人口都可轉(zhuǎn)為常住人口。這就將居住證的管理轉(zhuǎn)移到服務(wù)方面，大大促進(jìn)了居住證的改革。雖然各省市對轉(zhuǎn)戶的規(guī)定各不相同，但是其規(guī)定的福利待遇大體相同，基本上都涉及了教育、醫(yī)療、保險等基本服務(wù)項目。此外，部分省市還根據(jù)流動人口的居住時間長短將居住證劃分為短期居住證、長期居住證等，這些都是對于居住證制度的革新。

各省市居住證概況。目前，我國大陸地區(qū)已經(jīng)有20多個城市實施了普通居住證制度，對于像北京、天津這樣的城市來講，則實施的是人才居住證制度，此外，還有一些城市的居住證制度正在研究階段。根據(jù)已存在的居住證制度城市來看，大體存在以下幾個共同點：一是基本上都分為一般居住證和臨時居住證;二是主要傾向于對地方發(fā)展做出貢獻(xiàn)的人才;三是增加了一些固定住所、固定職業(yè)和社會保險的期限條件;四是居住證的“含金量”與居住證所涵蓋的社會福利相等;五是出臺了相應(yīng)的落戶規(guī)定。

各地區(qū)居住證所附加的公共服務(wù)。從各省市出臺的居住證制度來看，其賦予了流動人口更多的社會福利，主要包括生育、醫(yī)療、教育、保險、就業(yè)等內(nèi)容，這些福利都是一個公民的基本社會福利。除此之外，大部分城市還提供了證照辦理、交通優(yōu)惠等便民措施，甚至，一些城市還提供相應(yīng)的法律援助。由此可見，各地區(qū)的居住證制度都以保障流動人口的基本權(quán)益為宗旨，并為流動人口提供更多的基礎(chǔ)性公共服務(wù)。

居住證面臨的問題

居住證制度的實施雖然為流動人口帶來了巨大的福利，但是，居住證制度是在二元結(jié)構(gòu)背景下實施的，且中央和地方在財權(quán)、事權(quán)等方面分配不均衡，基層政府的權(quán)利分配也不夠?qū)ΨQ⑥，這就導(dǎo)致公共用品的財力提供明顯不足。因此，當(dāng)今的居住證制度還存在一定的缺陷。例如，北京的居住證制度明確規(guī)定：非本市戶籍的流動人口子女不可在北京高考。這一規(guī)定曾引起北漂一族的強(qiáng)烈不滿。上海的轉(zhuǎn)移戶口條件也曾因為條件苛刻而導(dǎo)致叫好不叫座。此外，由于我國尚未頒發(fā)統(tǒng)一的居住證相關(guān)法規(guī)，這就導(dǎo)致居住證因各地分別實施而造成了人口流動障礙，這樣做的結(jié)果將不利于全國的人才合理流動，從而不利于居住證的長期發(fā)展。因此，居住證要想發(fā)揮出其工作效益，就要想盡辦法解決上述問題。同時，為了實現(xiàn)居住證的可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)部門一定要對居住證制度中存在的成本問題、標(biāo)準(zhǔn)問題、法律問題和技術(shù)問題等進(jìn)行細(xì)致分析，并通過創(chuàng)新化發(fā)展思路來探討相應(yīng)問題的解決方式。

居住證制度的完善和發(fā)展

因地制宜、階梯性實施。居住證制度不僅僅是處理流動人口的制度，它也是政府關(guān)注民生的體現(xiàn)，同時也是城鎮(zhèn)化發(fā)展、戶籍改革的題中之意，因此，居住證制度的發(fā)展完善一定要采取創(chuàng)新思維來實現(xiàn)。在我國，地區(qū)與地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差甚大，對流動人口的要求也各不相同，所以各省市在創(chuàng)新居住證制度時，一定要根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)狀況和社會狀況來進(jìn)行改革，做到因地制宜的創(chuàng)新發(fā)展。

設(shè)立時間門檻、循序漸進(jìn)。在我國現(xiàn)階段，城市戶籍制度仍然是控制人口發(fā)展的主要措施，因此，不必完全放開戶籍制度。此外，雖然戶籍制度能夠保障社會人口的福利，但是其本身并不能徹底解決流動人口問題，因此各地區(qū)仍然需要居住證制度作為輔助措施。由于人才對于城市的貢獻(xiàn)是與其所在的時間相輔相成的，因此，各地區(qū)在設(shè)定居住證制度時可以根據(jù)時間設(shè)立“門檻”，這樣就可以為流動人口提供相應(yīng)的合理申請途徑。此外，設(shè)立時間門檻還可以完善外來人口登記制度，是外來人口申請居住證的有利依據(jù)。

順應(yīng)城市化進(jìn)程。我國目前仍處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，故而戶籍制度仍然發(fā)揮著它的功效。在此階段，居住證制度的提出不僅可以為城市發(fā)展增添動力，同時還可以為流動人口提供必要的福利，并最終促進(jìn)我國的社會發(fā)展。因此，戶籍改革制度應(yīng)與城市化進(jìn)程相一致，只有這樣，才能夠保存戶籍制度的功能，并為城市的發(fā)展增加穩(wěn)定性。

權(quán)利義務(wù)對等。在當(dāng)今城市的承受能力尚不充足的情況下，居住證制度的實施應(yīng)該遵循“權(quán)利與義務(wù)”對等的原則，也就是根據(jù)流動人口對城市貢獻(xiàn)的大小來劃分福利權(quán)限，這樣能夠有助于推動人才合理流動，同時能夠幫助建立戶籍制度框架。權(quán)利是一個人生活在城市所享有的福利待遇，主要有教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、居留權(quán)、保險權(quán)等，而義務(wù)則是一個人所能夠做出的貢獻(xiàn)，其包括維護(hù)社會安全、遵守城市規(guī)章制度等。

減少戶口的含金量，以便消減阻力。戶籍制度的改革實際上就是其逐漸被市場化的過程，也就是說，戶籍的“含金量”越小，其社會化程度就越高，戶籍改革也就越容易。因此，縮小戶口的含金量才是戶籍改革的中心。我國的戶籍制度改革應(yīng)該逐漸消除戶口的福利含義，并逐漸將戶口的差異性福利取消，使多數(shù)的福利交給市場處理。同時應(yīng)真正做到，將人們所享受的福利與人們的勞動和付出相聯(lián)系，而不是與戶籍身份相聯(lián)系。

采取競爭手段推進(jìn)公共服務(wù)。政府之間應(yīng)該采取競爭的手段來吸引人才進(jìn)入，同時以此來為流動人口提供所需的社會公共服務(wù)，并促進(jìn)政府積極實現(xiàn)社會福利目標(biāo)。在未來的社會當(dāng)中，各地區(qū)居住證的含金量和所提供的社會福利含量將是人才選擇城市的首要因素，因此，中央應(yīng)該適當(dāng)放寬政策，賦予地方相應(yīng)的權(quán)利，使地方能夠根據(jù)自身的狀況來提升居住證制度的相應(yīng)福利，以此來作為留住人才的依據(jù)。

創(chuàng)新配套制度。居住證制度是我國國家制度的一個部分，因此，它與我國其他各項制度都存在著密切的聯(lián)系，它的順利實施不僅能夠促進(jìn)國家的發(fā)展，同時還可以促進(jìn)相關(guān)制度的革新。一個國家的人口流動有許多因素，因此，國家在設(shè)定居住證制度時，一定要從宏觀角度對城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，并從大局著手引導(dǎo)人口的流動。此外，為了避免人口流動為城市帶來資源壓力，政府還應(yīng)該根據(jù)自身的情況設(shè)置相應(yīng)的配套制度，以此來保證城市、人口、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

居住證制度在我國仍然處于初始階段，因此至今尚未發(fā)展完善，但是，國內(nèi)外的成功經(jīng)驗表明，它是解決城市人口流動問題的必然選擇，也是戶籍制度改革的必要組成部分。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下，居住證制度改革一定要注意權(quán)衡各方利益，并以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理制度為目標(biāo)，因地制宜、循序漸進(jìn)地進(jìn)行居住證制度的改革，以此來推動城市不斷向前發(fā)展。

（作者單位：南京政治學(xué)院上海校區(qū)部隊政治工作系）

【注釋】

①劉同輝，丁振文，毛大立等：“上海市居住證積分指標(biāo)體系研究”，《社會科學(xué)》，2014年第10期。

②劉志軍，華驍?shù)龋骸熬幼∽C制度的現(xiàn)狀與前瞻”，《中南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2012年第32期。

③李麗梅，陳映芳等：“中國城市戶口和居住證制度下的公民身份等級分層”，《南京社會科學(xué)》，2015年第2期。

④張獻(xiàn)：“居住證功能分析—兼論湖南居住證的實施”，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2012年第4期。

⑤李穎紅：“論居住證制度的確立及完善—以《安徽省流動人口居住登記辦法》為依托”，《安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》，2013年第6期。

⑥康嵐：“新‘土客’關(guān)系中的外群印象與差異化接納—兼談完善居住證積分制的民意基礎(chǔ)”，《城市發(fā)展研究》，2015年第22期。

責(zé)編/張蕾