“第三次偉大變革”

黨的十八大報告指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑?！焙鲜莻鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，如何走出一條有本省特色城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路子，是湖南三農(nóng)工作乃至整個經(jīng)濟(jì)工作中的一個重要問題。最近，我們赴益陽、郴州及四川成都三市進(jìn)行了一次較為深入的調(diào)研。通過調(diào)研，我們深切地感受到，在各級黨委政府的高度重視下，湖南的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經(jīng)取得了顯著的成效。但與先進(jìn)地區(qū)比，差距還較遠(yuǎn)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

進(jìn)展與成效

益陽。成立以市政府主要負(fù)責(zé)人為組長的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)實(shí)體性的辦公室。從2011年起，在借鑒學(xué)習(xí)成都經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了大力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展思路：“三集中”（工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中）、“六一體”（城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)市場體制一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)管理體制一體化）、“四基礎(chǔ)”（農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)、村級公共服務(wù)和社會管理改革、農(nóng)村土地綜合整治）。從實(shí)際出發(fā)確定了八項(xiàng)重點(diǎn)工作，即城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、農(nóng)村清潔工程、農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村確權(quán)頒證、農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)、村級治理機(jī)制改革、涉農(nóng)資金改革和農(nóng)村金融改革。經(jīng)過四年的努力，取得了長足進(jìn)展。尊重農(nóng)民意愿探索和推進(jìn)了土地信托流轉(zhuǎn)新模式。全市耕地流轉(zhuǎn)196.4萬畝，占耕地總面積的49.6%，比例全省最高。采取試點(diǎn)先行、穩(wěn)步推進(jìn)的方法，推行“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村民議事會決策、村委會執(zhí)行、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督”的“四位一體”村級治理新機(jī)制，全市99.8%的建制村建立了“四位一體”機(jī)制。

郴州。成立了以市委書記任組長，市長任常務(wù)副組長，市人大和市政協(xié)主要負(fù)責(zé)人任顧問的市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組。提出了堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃同編、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)同興、城鄉(xiāng)區(qū)域同建、城鄉(xiāng)環(huán)境同治、城鄉(xiāng)改革同步和建設(shè)十大示范工程的任務(wù)書和路線圖。完成了所有重點(diǎn)建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制，即將在全省率先實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)規(guī)劃全覆蓋。有序引導(dǎo)村民建房向小城鎮(zhèn)和中心村集中，啟動建設(shè)的農(nóng)民小康新村示范點(diǎn)260個，可節(jié)約土地2000余畝，帶動直接投資26億元。開展“清潔家園”“清潔水源”“清潔田園”行動，取得較好效果。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體工作進(jìn)展明顯，土地流轉(zhuǎn)收入增長一倍以上。集中財力物力打造北湖小康社會建設(shè)“五朵金花”等十大示范工程，充分發(fā)揮統(tǒng)籌發(fā)展引領(lǐng)作用。

成都。成都是全國兩個國家級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)之一，近十年來，該市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作為全國提供了許多有益經(jīng)驗(yàn)。2014年1月，國家發(fā)改委上報國務(wù)院《關(guān)于國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)評估情況的報告》中梳理出43條改革經(jīng)驗(yàn)，涉及成都的共有9條。城鄉(xiāng)居民收入差距從2011年2.42：1縮小為2013年的2.32：1，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程名列全國先進(jìn)行列。主要抓了四個方面工作：一是突出“城鄉(xiāng)要素自由流動”，深入推進(jìn)制度統(tǒng)籌。按照“確權(quán)頒證覆蓋所有人口，覆蓋所有物權(quán)”的要求，基本完成了全市農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。城鄉(xiāng)要素自由流動改革試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動的制度“閘門”正在逐步打開。二是突出“健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌。按照“全產(chǎn)業(yè)鏈”思維，打造現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，總結(jié)推廣“土地股份合作社+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。三是突出“小規(guī)模、組團(tuán)式、生態(tài)化”（簡稱“小組生”）新農(nóng)村綜合體建設(shè)，深入推進(jìn)建設(shè)統(tǒng)籌。調(diào)整過去幾年過分追求集中度而貪大求高的思路，按照“四態(tài)合一”理念，探索推廣建設(shè)“小組生”新農(nóng)村綜合體。四是突出“培育新型農(nóng)民和新市民”，深入推進(jìn)主體統(tǒng)籌。主要是抓了促進(jìn)農(nóng)民群眾在心理上進(jìn)城、在技能上進(jìn)城和在文明習(xí)慣上進(jìn)城的工作。進(jìn)一步健全村組議事會制度，完善“四位一體”新型基層治理機(jī)制。

問題分析

總體上看，近年來湖南統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化的工作取得了很大成績，特別是從本次調(diào)查走訪的兩個樣本地級市的情況看，思路明確、組織有力，具體工作有聲有色、穩(wěn)步推進(jìn)。歸納起來，他們主要是從以下五個方面積極推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。一是以統(tǒng)籌規(guī)劃和新村建設(shè)為引領(lǐng)，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化；二是以確權(quán)頒證和土地流轉(zhuǎn)為引領(lǐng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)體制一體化；三是以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和完善園區(qū)布局為抓手，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化；四是以資源均衡配置為重點(diǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化；五是以發(fā)揮群眾主體作用為重點(diǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)治理一體化。但是，仔細(xì)對比湖南兩市的工作和成都市的工作，我們的差距是明顯的。主要有如下幾個方面原因：第一，對工作內(nèi)涵邊界尚未準(zhǔn)確提煉和界定，對工作必要性、重要性和艱巨性認(rèn)識不足。第二，從全省層面盡管有布置、有要求，但推動工作的組織體系和領(lǐng)導(dǎo)體系尚未得到應(yīng)有的加強(qiáng)。第三，從全省層面謀篇布局的工作尚未到位，全省目前的城鄉(xiāng)一體化工作仍處于部門自主、條塊分離、力量分散的工作狀態(tài)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作能力不強(qiáng)。第四，跟隨、模仿、借鑒和照搬仍然是湖南城鄉(xiāng)一體化工作的主體形式，突出湖南特色，符合中央精神的制度創(chuàng)新成果少、推廣難，致使我們總是差人家一步，甚至幾步。

對策建議

縱觀新中國農(nóng)村發(fā)展史，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化可以說是我國繼農(nóng)業(yè)社會主義改造、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的第三次偉大變革?，F(xiàn)階段，建議重點(diǎn)在六個方面著力：

統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。在全省“四化兩型”進(jìn)程中，城鄉(xiāng)一體化是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、縣域新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的總抓手，有機(jī)銜接城鄉(xiāng)信息化、兩型社會建設(shè)的樞紐環(huán)節(jié)，協(xié)同加快全面建成小康社會的根本途徑。

搞好頂層設(shè)計，明確目標(biāo)體系。建議明確提出3至5年內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的總體工作思路和目標(biāo)，初步構(gòu)想可概括為“五一體”“三集中”“兩機(jī)制”?！拔逡惑w”是指城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社會管理五個方面實(shí)現(xiàn)一體化；“三集中”是指工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，土地向適度規(guī)模集中；“兩機(jī)制”是指建立明晰的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村新型基層治理機(jī)制。

推進(jìn)確權(quán)頒證，夯實(shí)工作基礎(chǔ)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問題是“三農(nóng)”根本變革的基石。明晰農(nóng)村各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動，是推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的關(guān)鍵一環(huán)。

加快土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)，積極推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的“牛鼻子”工程。要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組七次會議上的重要講話精神，進(jìn)一步明確農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，堅(jiān)持“三條底線”，穩(wěn)步推進(jìn)工作。

完善村級自治，強(qiáng)化工作保障。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，一個核心問題是充分調(diào)動農(nóng)民群眾積極性、主動性和創(chuàng)造性，其關(guān)鍵是完善村級民主自治制度。建議總結(jié)成都、益陽構(gòu)建“四位一體”新型村級民主治理機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，在全省范圍內(nèi)有序推進(jìn)村級民主治理機(jī)制改革，進(jìn)一步建設(shè)好村黨支部和村民委員會，根據(jù)村民意愿建立村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會。

促進(jìn)改革創(chuàng)新，破解瓶頸制約。當(dāng)前重點(diǎn)在四個方面突破：一是積極推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)。用足用活國家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，推進(jìn)農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)?？梢圆扇『喜⑿⌒痛?、縮減自然村、拆除空心村、搬遷高山村、保護(hù)文化村、改造城中村等方式，因地制宜加快農(nóng)民新村建設(shè)步伐，有序引導(dǎo)農(nóng)民住房向小城鎮(zhèn)和中心村集中。二是加快推進(jìn)戶籍制度改革。要按照中央關(guān)于大中小城市實(shí)行差別化落戶政策的精神，盡快制定湖南省戶籍改革實(shí)施意見，適時取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。三是加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障和公共服務(wù)體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)村飲水、農(nóng)村公路、環(huán)境綜合治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)民生活質(zhì)量。完善公共財政體制，進(jìn)一步加大“三農(nóng)”投入。加快村組改社區(qū)，提升農(nóng)村公共服務(wù)功能。四是深入推進(jìn)農(nóng)村金融改革。推進(jìn)農(nóng)村金融組織創(chuàng)新，發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織，鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)的各種微型金融服務(wù)，推進(jìn)適應(yīng)“三農(nóng)”需要的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新。加大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)政策支持力度，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村。加快農(nóng)村信用體系建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域金融環(huán)境，有效防范金融風(fēng)險。

（調(diào)研組成員：馬 勇、劉白尤、蔡建河、謝劍波、劉長宏、劉海濤）