確權(quán)難 農(nóng)村集體土地將有法可依

寇佳麗

2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2014年12月22日，李克強(qiáng)總理簽署第656號(hào)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令》，公布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），該《條例》將于2015年3月1日起施行。其中，《條例》第五條列舉了需辦理登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利。這是否表示困擾全國(guó)的農(nóng)村集體土地權(quán)屬不清、地界難分的問(wèn)題將得到解決呢？

集體土地荒唐問(wèn)題多

目前，我國(guó)因土地承包流轉(zhuǎn)不規(guī)范，農(nóng)村土地承包糾紛頻發(fā)，《經(jīng)濟(jì)》記者最近就接觸到一個(gè)這樣的案例。

北京市門頭溝區(qū)的北京國(guó)潤(rùn)旅游開(kāi)發(fā)有限公司（簡(jiǎn)稱國(guó)潤(rùn)公司）確確實(shí)實(shí)被農(nóng)村集體用地傷了一把。自從2014年12月23日收到北京市第一中級(jí)人民法院的判決書(shū)后，國(guó)潤(rùn)公司就一直比較煩，用于旅游投資的十幾萬(wàn)元打了水漂。

原來(lái)，國(guó)潤(rùn)公司早在2001年9月2日就與門頭溝區(qū)的王坡村委會(huì)、非村民劉秀芳簽訂了《荒山租賃合同轉(zhuǎn)租合同》，約定國(guó)潤(rùn)公司承租王坡村潭柘寺公園西北側(cè)面積500畝的土地，租賃期限為68年。之所以合同簽訂有三方當(dāng)事人，是因?yàn)檫@塊地原本由劉秀芳承租。1999年7月18日，劉秀芳和王坡村村委會(huì)簽訂租賃期限70年的《荒山租賃合同》，合同約定劉秀芳承租王坡村500畝荒山用于種植、養(yǎng)殖及旅游綜合開(kāi)發(fā)，租金共計(jì)14萬(wàn)元?？墒?，因?yàn)橘Y金問(wèn)題，劉秀芳沒(méi)有能力支付全部款項(xiàng)，就想辦法轉(zhuǎn)租出去。剛巧碰到想要發(fā)展旅游業(yè)務(wù)的國(guó)潤(rùn)公司，在和王坡村委會(huì)商量后，三方就共同簽訂了上述的轉(zhuǎn)租合同。然而，合同簽訂后的事情發(fā)展卻并不順利。

國(guó)潤(rùn)公司要擴(kuò)大旅游業(yè)務(wù)，支付了此荒山的全部租金14萬(wàn)元，并且投入防火費(fèi)、種樹(shù)費(fèi)和前期開(kāi)發(fā)籌備款等3.45萬(wàn)元，共計(jì)17.45萬(wàn)元?？墒堑搅俗?cè)環(huán)節(jié)，卻因?yàn)樽赓U的荒山土地界限不清而不能注冊(cè)，以致無(wú)法開(kāi)展業(yè)務(wù)。而因沒(méi)有及時(shí)開(kāi)展業(yè)務(wù)，國(guó)潤(rùn)公司被王坡村委會(huì)告上法庭。這讓國(guó)潤(rùn)公司很費(fèi)解，而更讓人費(fèi)解的是北京市第一中級(jí)人民法院判決其敗訴。國(guó)潤(rùn)公司內(nèi)部工作人員表示：“不是我們占著地不做事，但是誰(shuí)都沒(méi)有想到租賃的土地始終弄不清楚地界，500畝地一直弄不清到底是哪里，根本無(wú)法注冊(cè)，我們并非違約?！?/p>

對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)民法學(xué)會(huì)理事柳經(jīng)緯指出，從掌握的資料來(lái)看，國(guó)潤(rùn)公司承租的地塊因?yàn)檫`反合法程序而不能被出租?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第十五條第二款明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。基于此，國(guó)潤(rùn)公司和王坡村委會(huì)之間的土地承租合同因?yàn)槌绦蜻`法而無(wú)效。

《經(jīng)濟(jì)》記者從司法機(jī)關(guān)內(nèi)部了解到，涉及承租的土地?zé)o法登記，并非只因地界不清，主要是因?yàn)檫@塊地根本沒(méi)有報(bào)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，無(wú)法取得相應(yīng)承租權(quán)，沒(méi)有權(quán)利證書(shū)當(dāng)然地界不清了。德恒律師事務(wù)所高級(jí)合伙人王建文告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，報(bào)批需要長(zhǎng)時(shí)間等待，而且能否被批準(zhǔn)還是個(gè)問(wèn)題，很多村委會(huì)就省掉這一步，企業(yè)為了快速投資也默認(rèn)，“可是省來(lái)省去，倒霉的還是企業(yè)”，合同一旦無(wú)效，前期投入就損失了。王建文指出，“農(nóng)村集體土地近來(lái)一直處在風(fēng)口浪尖，地界不清、產(chǎn)權(quán)不明、程序違法，這些問(wèn)題在全國(guó)各省區(qū)市的農(nóng)村都普遍存在?！?/p>

王坡村的土地問(wèn)題絕非個(gè)案，因集體土地報(bào)批程序違法而引出的荒唐問(wèn)題大有所在。

內(nèi)蒙古呼和浩特市玉泉區(qū)小黑河鎮(zhèn)的寇密蘭也經(jīng)歷了一件哭笑不得的事情?？苊芴m于2008年在多地開(kāi)了一家酒店。玉泉區(qū)小黑河鎮(zhèn)田家營(yíng)村幾位村干部經(jīng)常到酒店消費(fèi)，共欠“飯費(fèi)”87682元。這8萬(wàn)多元欠款一直沒(méi)有付清。時(shí)間一久，村干部竟然拿他們村里的5畝地來(lái)頂飯費(fèi)，并和寇密蘭簽訂了土地承包合同?？墒?，2015年1月，原本租給寇密蘭的村民集體土地，又被村委會(huì)租出去當(dāng)沙場(chǎng)；而欠他的錢也一直沒(méi)有還上。與國(guó)潤(rùn)公司的經(jīng)歷如出一轍，租到的土地因?yàn)闆](méi)有經(jīng)過(guò)合法程序而導(dǎo)致合同無(wú)效，寇密蘭只能啞巴吃黃連——有苦說(shuō)不出了。

在旁人看來(lái)有些不可思議的事情，在王建文看來(lái)，卻見(jiàn)怪不怪。作為在房產(chǎn)、土地領(lǐng)域執(zhí)業(yè)20余年的律師，說(shuō)起農(nóng)村集體土地的問(wèn)題，王建文表示“荒唐的事情一大堆”?！霸谝粋€(gè)沿海城市的鄉(xiāng)下，政府工作人員帶著我們?nèi)?shí)地查看，坐在車上告訴我們，這幾千畝地都給一個(gè)承包商了，還發(fā)了集體土地所有權(quán)證。我們都驚訝不已，但是對(duì)方表示，大家都‘心知肚明’。”王建文告訴《經(jīng)濟(jì)》記者。在我國(guó)，土地有兩種，一種是國(guó)有，一種就是農(nóng)村集體所有。城市里的國(guó)有土地，因?yàn)榉梢?guī)范的相對(duì)健全和《物權(quán)法》的出臺(tái)，基本上不存在什么問(wèn)題，“而在小縣城尤其是農(nóng)村，因?yàn)楣芾頇C(jī)構(gòu)不健全，土地權(quán)屬的區(qū)分和登記都很欠缺，確權(quán)和流轉(zhuǎn)就成了大問(wèn)題?！?/p>

《條例》助力集體土地流轉(zhuǎn)

新公布的《條例》僅有35條，真能解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬的難題？

對(duì)此，國(guó)浩律師事務(wù)所合伙人朱濤指出，《條例》是針對(duì)土地、房屋、林地、草原、海域權(quán)利進(jìn)行登記的規(guī)范文件。在條例實(shí)施前，針對(duì)需要登記的不同對(duì)象，分別由國(guó)土資源部、住建部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、漁業(yè)管理和海洋管理等多部門分頭管理?！稐l例》實(shí)施后，將不再區(qū)分登記對(duì)象，整合土地、房屋、林地、草原、海域等部門登記職責(zé)，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”登記管理。

具體說(shuō)來(lái)，是明確由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記工作，同時(shí)要求縣級(jí)以上地方人民政府確定一個(gè)部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域不動(dòng)產(chǎn)登記工作，直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記。同時(shí)建立信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，登記信息要納入該平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)3個(gè)共享：即國(guó)家、省、市、縣四級(jí)登記信息的實(shí)時(shí)共享；登記部門與審批、交易管理部門的信息共享；國(guó)土資源、公安、民政、財(cái)政、稅務(wù)、工商、金融、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門互通共享。

朱濤進(jìn)一步解釋，統(tǒng)一登記管理所造成的最大影響是“從無(wú)到有”。他強(qiáng)調(diào)，目前看來(lái)，一些小城鎮(zhèn)和農(nóng)村，根本沒(méi)有不動(dòng)產(chǎn)登記和產(chǎn)權(quán)證的“習(xí)慣”，這就意味著這些土地包括房產(chǎn)權(quán)益在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中面臨著法律承認(rèn)的問(wèn)題。“比如說(shuō)集體土地承包權(quán)，承包權(quán)不是說(shuō)雙方訂立了合同，企業(yè)就可以隨便用地；原則上地塊的位置、大小、自然情況以及用途，都是需要記載在冊(cè)的。目前的法律環(huán)境下，這些都還沒(méi)有做足。”造成最大的問(wèn)題就是企業(yè)如果承包這樣的土地，后續(xù)的法律風(fēng)險(xiǎn)就很大，而像國(guó)潤(rùn)公司這樣的情況，則難免遭受損失。朱濤認(rèn)為，農(nóng)村集體土地正因?yàn)殡y以登記在案，才會(huì)亂象叢生；將來(lái)《條例》一經(jīng)實(shí)施，很多土地都需要先弄清楚權(quán)利所屬，才能完成登記。這樣一來(lái)，《條例》的實(shí)施不僅有利于集體土地的流轉(zhuǎn)、入市，也會(huì)反過(guò)來(lái)有利于土地確權(quán)。

對(duì)此，柳經(jīng)緯表示，《條例》實(shí)現(xiàn)了《物權(quán)法》第10條確立的“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”的目標(biāo)，而且將為各個(gè)地方，尤其是安徽等作為農(nóng)村集體土地確權(quán)的國(guó)家試點(diǎn)提供依據(jù)。不過(guò)，他同時(shí)表示，由于過(guò)去存在的農(nóng)村集體土地情況復(fù)雜、記載信息不一致等問(wèn)題，要真正糾正這種情形，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記，還需要一個(gè)過(guò)渡期。這一點(diǎn)，《條例》也有考慮，如第33條就規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記過(guò)渡期內(nèi)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。” 此外，他指出，由于《條例》的簡(jiǎn)潔，許多內(nèi)容還不夠精細(xì)，如不同類型的登記、公眾比較關(guān)心的登記信息查詢問(wèn)題，《條例》都只是一個(gè)原則規(guī)定，缺乏操作性。因此，有關(guān)登記程序的許多內(nèi)容還有待將來(lái)《實(shí)施細(xì)則》予以細(xì)化。