中拉論壇：新平臺(tái)、新起點(diǎn)、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)

左曉園

2015年1月9日，中國(guó)-拉美和加勒比國(guó)家共同體論壇首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在北京閉幕。位于太平洋兩端的中國(guó)與拉丁美洲和加勒比共同體實(shí)現(xiàn)了歷史性的握手，中拉整體合作由構(gòu)想成為現(xiàn)實(shí)，將在新平臺(tái)上進(jìn)入落實(shí)、推進(jìn)、深化的新階段，為中國(guó)與拉美和加勒比的共同發(fā)展創(chuàng)造新的機(jī)遇。

在為期兩天的會(huì)議中，雙方達(dá)成共識(shí)，通過(guò)了《中拉論壇首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議北京宣言》、《中國(guó)與拉美和加勒比國(guó)家合作規(guī)劃（2015—2019）》和《中拉論壇機(jī)制設(shè)置和運(yùn)行規(guī)則》等3個(gè)重要的成果文件。

作為中國(guó)外交開(kāi)年首場(chǎng)活動(dòng)，這是中國(guó)與拉美和加勒比地區(qū)合作進(jìn)入新階段的歷史性事件，也標(biāo)志著中國(guó)的新興大國(guó)外交已基本上完成了鞏固、加強(qiáng)與發(fā)展中拉地區(qū)合作的戰(zhàn)略布局。

在21世紀(jì)的頭10年中，中國(guó)與拉美和加勒比地區(qū)經(jīng)歷了各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金10年，成為雙方經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)入跨越式發(fā)展階段的主要推動(dòng)力。一方面，中國(guó)經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的累積式發(fā)展，出現(xiàn)了對(duì)能源和原材料的巨大需求，雙邊貿(mào)易高速增長(zhǎng)，在各自貿(mào)易格局中的重要性顯著提升。另一方面，在這10年間，中國(guó)由主要的外資接受國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾耐赓Y來(lái)源國(guó)。中國(guó)作為世界最大外匯儲(chǔ)備國(guó)的資金優(yōu)勢(shì)快速拓展了雙方在投資、金融、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的合作。合作范圍的擴(kuò)大和深入使雙方認(rèn)識(shí)到建立一個(gè)整體合作平臺(tái)的必要性。

2008年11月，中國(guó)政府首次發(fā)表了《中國(guó)對(duì)拉丁美洲和加勒比政策文件》，明確提出：“中國(guó)政府從戰(zhàn)略高度看待對(duì)拉關(guān)系，致力于同拉丁美洲和加勒比國(guó)家建立和發(fā)展平等互利、共同發(fā)展的全面伙伴關(guān)系”。這是中國(guó)針對(duì)整個(gè)地區(qū)的政策文件傳遞了中國(guó)與拉美和加勒比進(jìn)行整體合作的意愿。

同時(shí)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速崛起以及作為拉美出口商品目的地和主要外資來(lái)源國(guó)的重要性不斷增長(zhǎng)，拉美和加勒比國(guó)家開(kāi)始重新思考地區(qū)一體化的戰(zhàn)略。2011年，拉共體的成立為實(shí)現(xiàn)中拉整體合作提供了契機(jī)。

2012年6月，時(shí)任中國(guó)總理溫家寶出訪南美四國(guó)時(shí)，在聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)委會(huì)發(fā)表演講，提出包括建立中拉合作論壇、設(shè)立中拉合作基金、中拉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作專項(xiàng)貸款、中拉農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金等多項(xiàng)具體建議。

習(xí)近平擔(dān)任中國(guó)國(guó)家主席后，中拉整體性合作取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)展。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和拉美與加勒比國(guó)家首腦借助各種多邊或雙邊會(huì)晤的見(jiàn)面機(jī)會(huì)，商討推動(dòng)中拉整體合作。

2014年1月在拉共體第二屆峰會(huì)上，拉共體所有成員國(guó)達(dá)成了與中國(guó)建立中拉論壇的共識(shí)。2014年7月，習(xí)近平主席在巴西利亞與拉美和加勒比國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤，共同宣布建立中拉平等互利、共同發(fā)展的全面合作伙伴關(guān)系，建立中拉論壇。在此次會(huì)晤中，習(xí)近平主席就中拉整體合作提出了共同構(gòu)建“1+3+6”合作新框架的倡議和新舉措，引起拉美和加勒比地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的熱烈回應(yīng)。

此次中拉論壇首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的主要目的是落實(shí)習(xí)近平主席2014年7月在巴西利亞提出的新倡議和新舉措。這個(gè)新框架包含“一個(gè)規(guī)劃”，即以實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，制定《中國(guó)與拉美和加勒比國(guó)家合作規(guī)劃（2015-2019）》；“三大引擎”，即以貿(mào)易、投資、金融合作為動(dòng)力，推動(dòng)中拉務(wù)實(shí)合作全面發(fā)展，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)10年內(nèi)中拉貿(mào)易規(guī)模達(dá)到5000億美元，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)10年內(nèi)對(duì)拉美投資存量達(dá)到2500億美元，推動(dòng)擴(kuò)大雙邊貿(mào)易本幣結(jié)算和本幣互換；“六大領(lǐng)域”，即以能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、信息技術(shù)為合作重點(diǎn)，推進(jìn)中拉產(chǎn)業(yè)對(duì)接。這個(gè)合作新框架全面回應(yīng)了拉美和加勒比國(guó)家當(dāng)前在與中國(guó)合作中的利益關(guān)切，再次表明中國(guó)政府希望與拉共體各國(guó)實(shí)現(xiàn)合作共贏的態(tài)度，也反映了雙方經(jīng)貿(mào)合作在布局上的新變化。中拉論壇首屆部長(zhǎng)級(jí)論壇對(duì)這些倡議的落實(shí)情況將對(duì)未來(lái)中拉深化全面合作伙伴關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

作為會(huì)議成果的3份文件，“北京宣言”確定了中拉論壇的發(fā)展方向和指導(dǎo)原則：“我們將遵循尊重、平等、多元、互利、合作、開(kāi)放、包容和不設(shè)條件的原則，決心通過(guò)創(chuàng)新合作方式，在論壇主要領(lǐng)域及雙方商定的其他領(lǐng)域開(kāi)展對(duì)話，促進(jìn)共同可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)福祉和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為南南合作作出新的貢獻(xiàn)”。

“合作規(guī)劃”確定了未來(lái)5年中拉合作的行動(dòng)路線圖，提出在13個(gè)重點(diǎn)合作領(lǐng)域的50多項(xiàng)合作措施，涵蓋政治與安全、國(guó)際事務(wù)、貿(mào)易、投資、金融、基礎(chǔ)設(shè)施和交通運(yùn)輸、能源資源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技、航空航天、人文交流等。

“機(jī)制設(shè)置和運(yùn)行規(guī)則”明確了對(duì)話與協(xié)調(diào)合作機(jī)制，為論壇的可持續(xù)性提供了機(jī)制保障。

“合作規(guī)劃”還重申了“北京宣言”提出的落實(shí)規(guī)劃過(guò)程的原則：根據(jù)各自國(guó)內(nèi)政策和法規(guī)，“采取自愿和靈活參與的原則”，“不影響任何已經(jīng)達(dá)成一致的雙邊合作項(xiàng)目，也不替代各方已經(jīng)達(dá)成一致的雙邊協(xié)議、決定和承諾”。

這3份文件充分考慮了中國(guó)與拉共體成員國(guó)中不同類型國(guó)家的各自關(guān)切，體現(xiàn)了習(xí)近平主席在開(kāi)幕式致辭中對(duì)中拉論壇未來(lái)發(fā)展提出的4點(diǎn)建議：平等相待的合作原則、互利共贏的合作目標(biāo)、靈活務(wù)實(shí)的合作方式、開(kāi)放包容的合作精神。

從構(gòu)想提出到中拉論壇首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的成功召開(kāi)，質(zhì)疑中拉論壇可行性的聲音始終存在。首先，拉共體的33個(gè)成員國(guó)中，各國(guó)的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展水平存在較大差異，地區(qū)大國(guó)和小國(guó)對(duì)與中國(guó)整體合作的期待值有較大差異，很難協(xié)調(diào)各方利益；其次，拉共體中有12個(gè)成員國(guó)是中國(guó)的未建交國(guó)，如何在中拉論壇的平臺(tái)上處理與未建交國(guó)的關(guān)系將成為一個(gè)難題；第三，處理中拉論壇與拉美和加勒比其他地區(qū)性和次地區(qū)性組織之間的關(guān)系也是一個(gè)難點(diǎn)。

雖然這些懷疑并非毫無(wú)根據(jù)地猜測(cè)，但是，中拉論壇得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是雙方存在廣泛的利益匯合點(diǎn)。中拉論壇首屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議能夠成功召開(kāi)本身就體現(xiàn)了中國(guó)和拉共體國(guó)家深化合作的強(qiáng)烈意愿。

會(huì)議成果文件釋放出的信息是用務(wù)實(shí)合作和創(chuàng)新合作解決可能出現(xiàn)的矛盾，在地區(qū)合作平臺(tái)上的整體合作與國(guó)家間的雙邊合作相互促進(jìn)；未建交國(guó)在申請(qǐng)合作項(xiàng)目時(shí)可以得到平等對(duì)待；中拉論壇是個(gè)開(kāi)放、包容性的平臺(tái)，不排斥第三方。因此，總體來(lái)講，中拉論壇的發(fā)展前景是樂(lè)觀的。當(dāng)然，在落實(shí)合作過(guò)程中，肯定會(huì)發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題。新的合作還需要一個(gè)摸索完善的過(guò)程。

另一種擔(dān)憂是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度開(kāi)始放緩，中國(guó)對(duì)拉美能源和原材料的需求減少，價(jià)格下滑，將會(huì)動(dòng)搖中拉整體合作，中拉論壇恐怕會(huì)陷入伊比利亞美洲組織目前的困境。

但換一個(gè)角度看，這個(gè)挑戰(zhàn)也意味著新機(jī)遇。目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)為中高速發(fā)展，也進(jìn)入轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的重要時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)仍將是新興經(jīng)濟(jì)體的領(lǐng)頭羊。中國(guó)社科院研究員蘇振興認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)為以內(nèi)需拉動(dòng)為主，將會(huì)減少與拉美和加勒比國(guó)家在中低技術(shù)產(chǎn)品方面的競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大中國(guó)進(jìn)口市場(chǎng)需求的數(shù)量和多樣性，為拉美和加勒比國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)提供重要的市場(chǎng)支持。

另外，中拉經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)入新階段后也出現(xiàn)了新的重要利益匯合點(diǎn)。在原有合作領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，雙方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、金融領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作潛力巨大。

不過(guò)，國(guó)內(nèi)拉美問(wèn)題專家張森根認(rèn)為，大機(jī)遇將伴隨著大挑戰(zhàn)。臺(tái)灣學(xué)者向駿也認(rèn)為，中拉關(guān)系已步入危險(xiǎn)性較大的“深水區(qū)”；由“貿(mào)易先導(dǎo)”轉(zhuǎn)為貿(mào)易與投資、金融合作并行，需要更審慎地出牌。

這個(gè)挑戰(zhàn)主要來(lái)自中國(guó)缺乏大批精通拉美和加勒比事務(wù)的人才，對(duì)該地區(qū)許多領(lǐng)域相對(duì)陌生。與美國(guó)和歐洲國(guó)家相比，中國(guó)在拉美“初來(lái)乍到”，與拉美和加勒比國(guó)家在社會(huì)制度和價(jià)值觀上差異較大。

根據(jù)拉美本土民調(diào)機(jī)構(gòu)“拉美晴雨表”和美國(guó)的“皮尤全球態(tài)度”的調(diào)查結(jié)果，拉美民眾對(duì)中國(guó)比較陌生甚至誤解，中國(guó)在一些拉美國(guó)家中受歡迎程度遠(yuǎn)低于美國(guó)，甚至低于日本。今后中拉合作的深入將在很大程度上受到彼此認(rèn)知程度的影響。

中國(guó)對(duì)拉美的影響力不應(yīng)只局限在經(jīng)貿(mào)層面，而應(yīng)上升到軟實(shí)力構(gòu)建的戰(zhàn)略層面，尤其要避免“腳已踏上拉美土地，腦袋還留在國(guó)內(nèi)”。否則可能付出巨大的代價(jià)。這將是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。

當(dāng)前中拉整體合作的進(jìn)程，除了面臨上述內(nèi)生挑戰(zhàn)外，還可能面臨大國(guó)博弈帶來(lái)的外部挑戰(zhàn)。目前國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，國(guó)際秩序進(jìn)入力量重組、秩序重建和規(guī)則重建的轉(zhuǎn)型期。

美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，國(guó)際秩序又在向地緣政治回歸，中國(guó)已成為地緣政治的焦點(diǎn)。盡管美國(guó)官方也承認(rèn)，中拉經(jīng)貿(mào)合作促進(jìn)拉美經(jīng)濟(jì)繁榮，符合美國(guó)的利益，但對(duì)中拉關(guān)系發(fā)展的猜忌不會(huì)輕易消除，以“西半球安全利益”為名的警惕不會(huì)放松。

盡管拉共體是由拉美33個(gè)國(guó)家參加的地區(qū)一體化組織，體現(xiàn)了廣泛的代表性，但美國(guó)仍然認(rèn)為，拉共體是個(gè)意識(shí)形態(tài)很強(qiáng)的組織。美國(guó)更希望拉美國(guó)家通過(guò)美洲國(guó)家組織而非拉共體作為平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的合作。在今年4月即將召開(kāi)的美洲國(guó)家組織會(huì)議上，美國(guó)或許會(huì)提出新的地區(qū)一體化的舉措，將增加中拉整體合作的不確定性。