中國養(yǎng)老改革推進(jìn)一步

彭姝祎

2014年1月14日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，規(guī)定從2014年10月1日起，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，個(gè)人需按月工資的8%繳納養(yǎng)老費(fèi)。這意味著，實(shí)行了近20年的企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老雙軌制行將結(jié)束。在雙軌制下，公務(wù)員和事業(yè)單位人員個(gè)人不需要繳納養(yǎng)老費(fèi)，且退休后工資約為在職工資的90%，而企業(yè)職工在職時(shí)需要個(gè)人繳費(fèi)，但養(yǎng)老金只有在職工資的約四成。受此影響的公務(wù)員和事業(yè)單位人員總計(jì)有3700萬人。

老有所養(yǎng)是人類的基本需求之一。然而，面對人口和家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變—老齡化進(jìn)程加速、大家庭解體、“空巢”老人增多，以及養(yǎng)老保障體系尚不完善的國情，中國正面臨著前所未有的養(yǎng)老難題，如何破解，考驗(yàn)著中國政府的執(zhí)政智慧。

在退休制度領(lǐng)域，中國施行的是“雙軌制”，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位有一套制度，企業(yè)有另一套制度，兩者有差異，前者無需繳費(fèi)，由國家財(cái)政全額撥付；后者由企業(yè)和雇員共同繳費(fèi)；前者按照工齡和退休前的工資發(fā)放養(yǎng)老金，后者按照繳費(fèi)情況和退休當(dāng)年的社會平均工資計(jì)發(fā)，結(jié)果是前者的退休待遇大大好于后者，是后者的3-5倍。

雙軌制是特殊歷史條件下的產(chǎn)物。中國的養(yǎng)老制度建立于20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)建立了一個(gè)覆蓋全體城鎮(zhèn)職工（即機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)員工）的退休制度，在當(dāng)時(shí)施行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下，企業(yè)都是國企，所以無論是機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是企業(yè)，都是“公家”，退休金都出自國家財(cái)政。從20世紀(jì)90年代中期起，在中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過程中，企業(yè)紛紛私有化，企業(yè)的退休制度也相應(yīng)地進(jìn)行改革，變?yōu)榱爽F(xiàn)在的由企業(yè)和雇員自己繳費(fèi)的社會統(tǒng)籌模式。機(jī)關(guān)事業(yè)單位則維持不變，就此形成了養(yǎng)老的“雙軌制”。

“雙軌制”不僅在國家公職人員和普通工薪者之間造成了巨大的收入分配不公，長期受到廣泛批評?！半p軌制”的存在確實(shí)使事關(guān)養(yǎng)老的任何改革看起來都缺乏誠意。但“并軌”又引起相關(guān)既得利益群體的強(qiáng)烈反對，這也是并軌講了很多年卻千呼萬喚始出來的主要原因。

在這一點(diǎn)上，法國的養(yǎng)老制度比中國還復(fù)雜：公務(wù)員、公有部門雇員、自雇者、農(nóng)業(yè)者、私有部門雇員等，分別有自己的制度，各制度之間在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和福利待遇等方面都存在差異。特別是公有部門和私有部門之間，差別巨大，前者繳費(fèi)時(shí)間短，養(yǎng)老金水平高，引起民眾的強(qiáng)烈不滿。法國從20世紀(jì)9 0年代初起就開始進(jìn)行并軌改革，希望把公有部門和私有部門的繳費(fèi)年限拉齊，但每一次都遇到來自既得利益群體的激烈反對，甚至導(dǎo)致政府下臺，最終用了將近15年的時(shí)間才基本實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

中國面對的是同樣的情況。中國政府打算用3年的時(shí)間完成養(yǎng)老金并軌改革。盡管在改革的細(xì)節(jié)等問題上仍有疑問，但卻邁出了決定性的第一步。

按照國際通用的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家60歲人口占總?cè)丝诘谋戎爻^10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎爻^7%就算進(jìn)入了老齡化社會。以這一標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國從2000年起開始進(jìn)入老齡社會，2013年中國60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎匾堰_(dá)15%，并且該比例還在持續(xù)提升。預(yù)測表明，未來40年內(nèi)，中國將是全球人口老齡化發(fā)展速度最快的國家。老牌福利國家普遍遭遇的養(yǎng)老金收不抵支的問題也不可避免地?cái)[到了中國政府面前。改革刻不容緩。

由人口老齡化引發(fā)的養(yǎng)老財(cái)政危機(jī)是世界性的難題，包括法國在內(nèi)的老牌福利國家很早就開始了以開源節(jié)流為主要目的的改革，慣常的作法是降低養(yǎng)老金水平、提高養(yǎng)老金的繳費(fèi)率、延長退休年齡等。但是中國的情況比較特殊，中國的養(yǎng)老制度在建立之時(shí)遵循了“廣覆蓋、低水平”的原則，已沒有降低的余地。而就在2015年1月份，中國政府宣布再次提高養(yǎng)老金水平，達(dá)到人均2000多元，最高的北京市超過3000元。其次，中國的養(yǎng)老金繳費(fèi)率很高（28%，包括個(gè)人8%，雇主20%），在全球范圍內(nèi)都屬于高水平，成為企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)，只有下調(diào)而沒有上升的可能。

因此，在不能開源節(jié)流的前提下，唯一可行、也是國際經(jīng)驗(yàn)證明最為有效的措施是，延長退休年齡。目前中國的法定退休年齡為男性60歲，女工人50歲、女干部55歲，而且從事重體力勞動者可以提前退休。相比較而言，歐洲大多數(shù)國家都將法定退休年齡延長到了65歲，個(gè)別北歐國家甚至延到了69歲。但是這項(xiàng)措施盡管合理但卻不得民心，同法國一樣，延遲退休在中國剛剛放出口風(fēng)，就引起了民眾的激烈反對。就在2014年底，國務(wù)院副總理馬凱在向全國人大常委會作報(bào)告時(shí)還指出，關(guān)于漸進(jìn)式延遲退休年齡，十八屆三中全會決定作了明確要求，但社會上分歧很大，認(rèn)識并不統(tǒng)一?！巴诵菽挲g是推遲到63歲還是65歲？還有時(shí)機(jī)選擇、節(jié)奏掌握、配套措施以及監(jiān)督實(shí)施的問題等等，都需要深入研究”。為減少改革的阻力，專家建議施行彈性退休，即早退者退休金遞減，延退者退休金遞增，早退還是延退，由民眾自己選擇。此外，專家還呼吁借鑒法國等國的經(jīng)驗(yàn)，在改革的同時(shí)兼顧公平，允許重體力等艱苦行業(yè)的從業(yè)者提前退休，因?yàn)槠D苦的勞動可能已經(jīng)提前透支了他們的健康。

而養(yǎng)老金并軌也為延遲退休鋪平了道路。之前，民眾認(rèn)為政府延長退休的決定是出于一己之私，因?yàn)榘凑展毴藛T養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方法（參照工齡和退休前工資），他們退休越晚，退休金就越高，所以延退對機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員有益?！半p軌制”取消則進(jìn)一步昭示了政府改革的決心。

傳統(tǒng)上，中國人以居家養(yǎng)老為主，“養(yǎng)兒防老”這句中國老話十分準(zhǔn)確地表達(dá)了這一點(diǎn)。盡管時(shí)代在不斷變遷，但是，由于養(yǎng)老保障制度欠完善，大多數(shù)中國人的養(yǎng)老觀念并未發(fā)生根本的改變，靠兒女養(yǎng)老的觀念依然根深蒂固。問題是，在獨(dú)生子女政策的作用下，中國的家庭結(jié)構(gòu)正發(fā)生翻天覆地的巨變，傳統(tǒng)的多子女大家庭不復(fù)存在，子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)十分沉重。此外，伴隨著競爭的加劇和城市化進(jìn)程，流動就業(yè)、跨地區(qū)就業(yè)逐漸成為普遍現(xiàn)象，“空巢老人”現(xiàn)象日漸顯現(xiàn)。特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)，年輕人去大城市務(wù)工已經(jīng)成為常態(tài)，村莊里只留下老人和兒童，而中國的養(yǎng)老制度長期以來并沒有覆蓋鄉(xiāng)村地區(qū)（針對農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老制度剛剛起步不久，且養(yǎng)老金水平太低，每人每月目前提高到70元）。研究表明，目前中國有一半老人處于“空巢”狀態(tài)，鄉(xiāng)村地區(qū)尤甚。所有這些，都對傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”觀念構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)，并迫使政府摸索新型的養(yǎng)老方式，如社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等等。

中國的很多地區(qū)都在積極探索和試行新的養(yǎng)老方式，但效果并不理想。首要原因還是觀念問題。中國的老年人普遍對社會養(yǎng)老持抵制態(tài)度，將住養(yǎng)老院視作被子女拋棄，“只有無兒無女的人才去養(yǎng)老院”。在子女一方，也有同樣的顧慮，把父母親送往養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往會背上“不孝”的罪名，受到親朋好友乃至街坊鄰里的指指點(diǎn)點(diǎn)，而“孝”即子女對父母的贍養(yǎng)義務(wù)，在中國傳統(tǒng)文化中占有十分重要的地位，所謂“百善孝為先”。其次是經(jīng)濟(jì)因素，服務(wù)完備、設(shè)施完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往十分昂貴，一般家庭難以承受；價(jià)格低廉的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，服務(wù)和設(shè)施又不盡人意，無法放心地讓老人頤養(yǎng)天年。如今，法國的一些具有豐富養(yǎng)老經(jīng)驗(yàn)的養(yǎng)老業(yè)集團(tuán)有意進(jìn)軍中國養(yǎng)老市場，但它們看重的是高端人群。對普通百姓而言，價(jià)格實(shí)惠、服務(wù)周到的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然難尋。

為解決上述養(yǎng)老難題，專家們提出了以下思路：在完善養(yǎng)老保障制度的同時(shí)，以家庭養(yǎng)老為主，但給予社會幫助和支持，比如由社區(qū)、村鎮(zhèn)專業(yè)人員為老人提供護(hù)理、料理家務(wù)等上門服務(wù)。這種居家和上門相結(jié)合的方式，一方面不影響老人對家庭傳統(tǒng)情感的依賴，另一方面能極大地方便老人的生活。

有些大城市也開始探索以房養(yǎng)老的模式，即老人把房產(chǎn)抵押給銀行等金融機(jī)構(gòu)，每月獲得養(yǎng)老金，去世后房產(chǎn)由金融機(jī)構(gòu)處置。但是中國人有很強(qiáng)的家庭觀念，而且有把房產(chǎn)留給子女的傳統(tǒng)，把房產(chǎn)抵押給銀行，大多數(shù)中國人都難以接受。這種“前衛(wèi)”的養(yǎng)老方式，要在中國推行尚需假以時(shí)日。