基層權(quán)力監(jiān)督的浙江“后陳經(jīng)驗”

張墨寧

2015年8月初，武義縣后陳村村委會在辦公樓前的公告欄里如期貼出了7月份的現(xiàn)金日記賬，小到村便民中心買熱水瓶的錢，大到村留地廠房裝貨梯的費用，支出金額和經(jīng)手人都一目了然。不過，村民們已經(jīng)不太專門去看了，經(jīng)過便民中心辦事的時候，才會看一眼。在武義縣，能夠做到每個月按時公開賬目的村達到90%以上。武義縣紀(jì)委常委陶洪波說：“村民看不看是一回事，公不公開是另外一回事?！?/p>

后陳村是全國民主法治示范村。2015年8月，《南風(fēng)窗》記者探訪后陳時，正逢麗水市慶元縣紀(jì)委來參觀學(xué)習(xí)。后陳的名氣越來越大。

2004年6月18日，后陳村通過選舉產(chǎn)生了第一任村務(wù)監(jiān)督委員會主任，成為農(nóng)村民主監(jiān)督、村級權(quán)力制衡的最早發(fā)端地。2005年，時任浙江省委書記的習(xí)近平曾實地考察后陳村，肯定后陳的村務(wù)公開民主管理工作做法是“農(nóng)村基層民主的有益探索”。

此后的10年里，當(dāng)?shù)丶o(jì)委推動與后陳村自發(fā)創(chuàng)造相結(jié)合產(chǎn)生的“民主監(jiān)督”模式從全縣試點到被寫入《村民委員會組織法》在全國推行。今天，回望和審視“后陳經(jīng)驗”，將有助于更清晰地認(rèn)識基層權(quán)力監(jiān)督需要突破的藩籬，以及未來如何在依法治國框架下運行。

10年前，村民對賬目可不像現(xiàn)在這樣“冷漠”。后陳也是讓縣領(lǐng)導(dǎo)最頭疼的一個村。

后陳村的“問題”是從突然有錢開始的。

2002年開始擔(dān)任后陳村主任、2013年當(dāng)選黨支部書記的陳忠武將當(dāng)時的劇變形容為“成了暴發(fā)戶”。他對《南風(fēng)窗》記者說道，2000年之后縣里開發(fā)工業(yè)園區(qū)，金麗溫高速公路也要從村里經(jīng)過，兩個項目征用了后陳村上千畝土地，征用款高達1900萬元。在此之前，盡管靠著辦砂廠、建魚塘，村里已經(jīng)有十幾萬的年收入，但仍屬負(fù)債。

暴富之前，書記主任說了算。這隨著村書記和主任開始掌握巨額征用款的支配權(quán)，矛盾日益顯現(xiàn)。村書記落馬的消息不斷出現(xiàn)在武義縣。2001年～2003年，武義縣紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案查處農(nóng)村黨員干部147人，占查處總數(shù)的46.9%。

白洋街道辦事處下轄的后陳村也難以幸免，與陳忠武“搭班子”的書記就因為經(jīng)濟問題而落馬?！氨ｋU公司來拉業(yè)務(wù)，希望村里能把錢放到他們那里，利息是銀行的兩倍，這事村里討論過，但是沒向街道匯報?！标愔椅湔f，這名村書記被查處之后，他們才知道把其中30萬元存到保險公司，他拿了3000元回扣，還涉及其他方面的經(jīng)濟問題。

村民對村干部的不滿和不信任則越來越嚴(yán)重，一些人開始上訪，大多村民要求把征用款全部分掉，一了百了。事態(tài)最嚴(yán)重的時候，鄉(xiāng)長來調(diào)解矛盾，車也被村民掀翻了。在后陳村陷入僵局的時候，2003年下半年，原本在街道工業(yè)辦公室任職的胡文法被派去“救火”。

“胡文法剛來的時候，連會都開不成，不要說村民代表會議，就是組織黨員開會都成問題。大家坐下來就是罵娘?！标愔椅湔f，當(dāng)時村兩委晚上開會常常到凌晨一兩點，大家討論到底拿出什么辦法來治理村莊。

分析村里“大亂”的原因，大家都覺得根源在于財務(wù)和村務(wù)不公開，商議之下，決定成立“財務(wù)管理小組”，由村民選3名代表，村支部和村財務(wù)各出一人組成。財務(wù)支出不僅要村主任、書記簽字，還要財務(wù)小組審核簽字，才能入賬。同時，把財務(wù)賬單張貼在村辦公樓圍墻外，讓村民都能看到。

直到今天，后陳村仍然保持每月一公開，村里安裝了華數(shù)點播之后，村民還可以通過電視查詢原始票據(jù)。打開三務(wù)公開的頁面，就可以看到每個月的財務(wù)報表?！叭ツ?，有村民反映，公告欄里只能看到賬目，但看不到是怎么花出去的。我們就開了村聯(lián)席會議，決定安裝華數(shù)點播，8萬元安裝費和每年2萬多的點播費由村里出，把每張發(fā)票都放上去。”陳忠武說。

“財務(wù)管理小組”很大程度上是基于“維穩(wěn)”的現(xiàn)實需要，而將其上升到“監(jiān)委會”，發(fā)展出一種能夠廣泛適用的村務(wù)監(jiān)督模式，則離不開當(dāng)時武義縣主政者以及紀(jì)委系統(tǒng)的探索和支持。

彼時，武義縣人大科教文衛(wèi)工委副主任鐘國江是縣紀(jì)委宣教室主任?！霸诩o(jì)委里面，應(yīng)該說我是第一個去參與這項工作的?！辩妵瓕Α赌巷L(fēng)窗》記者表示，2003年查處的一批村干部中，白洋街道就占了5個，他們希望縣紀(jì)委能去協(xié)助抓一下黨風(fēng)廉政建設(shè)。2014年初，鐘國江被安排到后陳這個“典型村”去調(diào)研。

“靈感”受到浙江另一個村的觸動。據(jù)鐘國江回憶，當(dāng)時調(diào)研組無意中聽說溫嶺市石塘鎮(zhèn)金星村成立了“村民代表監(jiān)督管理委員會”。鐘國江說，金星村所謂的監(jiān)委會是由村兩委任命產(chǎn)生，后陳村要做的話，肯定要由選舉產(chǎn)生，但是監(jiān)委會這個名稱，還是值得借鑒。

這一構(gòu)想得到了武義縣副書記兼紀(jì)委書記的駱瑞生的肯定，在后陳村此前已經(jīng)自發(fā)成立的“財務(wù)管理小組”之上，“監(jiān)委會”制度正式建立。2004年6月18日，監(jiān)委會在后陳村掛牌。當(dāng)天，村民代表會議表決通過了《村務(wù)監(jiān)督制度》和《村務(wù)管理制度》。監(jiān)委會有列席重大決策、重大開支及涉及群眾利益的村務(wù)會議;對村財務(wù)公開清單和報賬前的原始憑證進行稽核;對違反村務(wù)管理制度和監(jiān)督制度做出的決定、決策和報銷單據(jù)提出修正建議，并啟動糾錯程序或解疑釋惑等權(quán)力。從村里的實際事務(wù)來看，最大的權(quán)力其實就是財務(wù)簽字權(quán)。

監(jiān)委會由主任和兩位委員組成，產(chǎn)生的程序是先由全村黨員和村民代表提名，從非兩委成員及其親屬的村民代表中推薦候選人，再由村民代表會議差額選舉產(chǎn)生。任期3年，與村委會同屆。曾經(jīng)的老上訪戶張舍南以高票當(dāng)選為后陳村第一屆監(jiān)委會主任。

從成立到向全縣推廣，“監(jiān)委會”一直面臨無法繞開的體制問題，就是它和村黨支部應(yīng)該是什么關(guān)系。各地前來學(xué)習(xí)的考察團普遍關(guān)心的兩個問題，一是監(jiān)委會管不管用，另一個即是會不會削弱黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位。

按照駱瑞生的最初想法，黨支部、村委會、監(jiān)委會應(yīng)該是并駕齊驅(qū)，構(gòu)成權(quán)力相互制衡的“三駕馬車”。黨支部只能在政治上領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)委會，但不能進行干預(yù)和指導(dǎo)，3個機構(gòu)應(yīng)該處于平等地位。但這種設(shè)計遭到普遍反對。

“縣里很多職權(quán)部門的領(lǐng)導(dǎo)說，以后我們征地、布置工作太不方便了，以前只要抓住書記、村長就可以，多了一個監(jiān)委會，工作還怎么開展。有些人說，如果村兩委腐敗了，監(jiān)委會一樣能被拉下水。還有人說，兩個機構(gòu)都搞不好，還要搞3個機構(gòu)。”鐘國江說，組織部門提出的反對意見更為嚴(yán)重，“他們的看法是，黨支部處于領(lǐng)導(dǎo)地位，現(xiàn)在建了一個機構(gòu)居然可以監(jiān)督黨組織，難道黨支部做出的決定就不算數(shù)了嗎？”

部門爭議不下，需要地方主政者拍板定音。現(xiàn)任金華市委常委、常務(wù)副市長金中梁是當(dāng)時的武義縣縣委書記?！八目捶ㄊ腔鶎用裰鲃菰诒匦校O(jiān)委會能使基層民主落到實處。消除腐敗問題，促進辦事公開，讓群眾放心，也利于穩(wěn)定。”鐘國江說，得到縣委的支持，事情就好辦多了。

后陳村實行監(jiān)委會制度僅半年后，武義縣第一批76個村即開始試點。但是，在黨支部和監(jiān)委會的關(guān)系上，則要有所“妥協(xié)”，監(jiān)委會要在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展監(jiān)督村委會的工作。監(jiān)委會不參與黨務(wù)，只有在村支書執(zhí)行村務(wù)時，監(jiān)委會才能監(jiān)督。如果監(jiān)委會與兩委意見有分歧，村委會又不肯召開村代會進行商議協(xié)調(diào)，監(jiān)委會可以向上一級求援，比如向街道，或再向縣政府尋求“救濟”。此外，監(jiān)委會還有一個彈劾權(quán)，可以根據(jù)村民和村民代表的意見，提出對不稱職的村委會干部的罷免建議。

“黨務(wù)和村務(wù)是很難分開的。而且，在浙江省，由于村經(jīng)濟合作社的社長都要由支部書記兼任，實際上書記掌管著村里的經(jīng)濟大權(quán)，要處理很多村務(wù)。所以，在實踐中，監(jiān)委會能夠起到監(jiān)督村書記的作用。”陳忠武說。

在全縣推行的過程中，監(jiān)委會的地位被限定不能參與黨務(wù)，與此同時，書記掌管村務(wù)的現(xiàn)實情況又決定了監(jiān)督不可能繞開黨支部。這種看起來矛盾的設(shè)定也帶來了村兩委和監(jiān)委會之間的不適感。2005年換屆，僅僅干了1年的張舍南就被選下去了。1年的時間里，張舍南得罪了不少人，發(fā)現(xiàn)村干部的親戚承包鏟砂，活越干越慢、錢卻照付時，他會帶人調(diào)查，當(dāng)下就將鏟車喊停，提出對鏟車公開招標(biāo)，給村里省了不少錢。

“盡管村支書胡文法已經(jīng)很開明了，但監(jiān)委會真的建立起來，他也感到很不適應(yīng)，他一直強調(diào)監(jiān)委會不是村干部，不應(yīng)該參與決策。以前只要書記、村長通過，事情就通過了，但現(xiàn)在不行了，好像覺得權(quán)力上受到了挑戰(zhàn)?！辩妵治稣f。而在后陳村現(xiàn)任監(jiān)委會主任何榮偉看來，張舍南的落選，跟過于高調(diào)也有很大關(guān)系?！八f話太張揚了，好像所有的功勞都是監(jiān)委會的，都是他的，就他是正面人物，別人都是反面人物?！?/p>

有意見的，還有其他被試點的村。“胡文法算是做得不錯了，央視也采訪他，成了小名人，但是他在縣里連黨代表都選不上去。其他村的書記會覺得，后陳推行監(jiān)委會制度連累了他們，讓他們以后的工作很難做。”鐘國江說。

而駱瑞生也遭到了反對。2006年底換屆選舉后，48歲的駱瑞生調(diào)任武義縣政協(xié)主席。

“監(jiān)委會主任也有找茬的，比如說沒找他吃飯的發(fā)票就不報銷?！蔽淞x縣現(xiàn)任紀(jì)委常委陶洪波對《南風(fēng)窗》記者說道，遇到這種情況，他們就會協(xié)調(diào)?！拔覀儠O(jiān)委會主任說，合情合理的開支還是要批的，而且你沒有去吃，反而更有利于你去監(jiān)督?！碧蘸椴ㄕf，這種情況現(xiàn)在越來越少。

經(jīng)過了10年的“磨合”，監(jiān)委會和村兩委的關(guān)系看起來越來越融洽，互相“拆臺”的現(xiàn)象越來越少，但監(jiān)委會的實際作用也面臨新的考驗。尤其是在浙江省2008年出臺意見，規(guī)定監(jiān)委會主任“一般由村黨組織成員兼任”之后。對于有人認(rèn)為這樣做會削弱監(jiān)督，武義縣紀(jì)委常委陶洪波的看法則是，黨支部成員兼任并沒有影響監(jiān)督效力。“能夠成為黨支部成員，一般來說素質(zhì)還是比較高的?！?/p>

2008年3月，浙江省委、省政府下發(fā)了《關(guān)于建立健全村級民主監(jiān)督組織、加強村級民主監(jiān)督試點工作的意見》，決定在全省推廣“村務(wù)監(jiān)督委員會”制度。實際上，陳村的探索從一開始就受到上級的關(guān)注。2005年6月17日，習(xí)近平曾經(jīng)親自到后陳村進行了座談。

如今，在后陳村村委會辦公樓，一眼就看到習(xí)近平擔(dān)任浙江省委書記時對“后陳經(jīng)驗”的指示：“后陳的村務(wù)公開民主管理工作，我一直關(guān)注著，我覺得這是農(nóng)村基層民主的有益探索，方向肯定是正確的?！?2010年，村務(wù)監(jiān)督委員會制度被寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》;2012年，該制度創(chuàng)新被列為《黨的十六大以來政治體制改革大事記》16件大事之一。監(jiān)委會不僅獲得了明確的合法地位，而且在政治體制改革史中留下了一筆。

在監(jiān)委會解決了“身份”問題之后，一個新的課題是上級紀(jì)委和村監(jiān)委會的關(guān)系應(yīng)該如何處理。村民自治制度建立后，去行政化無疑是最基本的方向。在村級權(quán)力失控的特殊時期，上級紀(jì)委能夠以其不可替代的優(yōu)勢發(fā)揮強力作用，引導(dǎo)創(chuàng)設(shè)了一項新的制度。但是在監(jiān)委會已經(jīng)被納入村自治框架以及依法治國的背景下，是到了對村監(jiān)委會與上級紀(jì)委的法律關(guān)系重新考慮的時候。

據(jù)陶洪波介紹，去年以來的一個重要變化是，2014年全國黨建工作會議在杭州結(jié)束后，浙江省出了一個相關(guān)規(guī)定?！霸瓉恚o(jì)委和監(jiān)委會的關(guān)系沒有明確，但實際上就是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但現(xiàn)在有了明確的說法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委要做好監(jiān)委會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，僅僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系?！碧蘸椴犑±锏耐局v，有中央高層領(lǐng)導(dǎo)曾專門了解后陳村監(jiān)委會的起源、運作和發(fā)展情況，并提出要符合依法治國的理念，這項工作的具體執(zhí)行不應(yīng)該由紀(jì)委來主導(dǎo)。

按照現(xiàn)行制度，村委會的自治框架是在民政部門，但是現(xiàn)在浙江省還沒有明確這項工作要轉(zhuǎn)到哪，“在此之前，還是不能放松。一放的話，再想統(tǒng)回來就比較難了?！?/p>

由紀(jì)委主導(dǎo)的10年，針對監(jiān)督武義縣想了很多辦法，比如監(jiān)委會主任不合格不給發(fā)工資，村干部容易出問題的工程建設(shè)領(lǐng)域設(shè)紅線?！坝屑o(jì)委的強力推行，村兩委一般是不敢硬頂?shù)?，紀(jì)委有紀(jì)委的優(yōu)勢，民政部門在協(xié)調(diào)方面可能沒有這么便利?！碧蘸椴ㄕf，讓村兩委養(yǎng)成自覺遵守制度的習(xí)慣，我們就可以放手了。