“淡馬錫式”國資改革的另一種價(jià)值

譚保羅

市場上對國企改革的解讀一直是混亂的，因?yàn)榇蠹业睦嬖V求差異太大：股市里的機(jī)構(gòu)要的是“國企概念股”，地方政府要的是證明自己在響應(yīng)中央號召，而普通中國人則擔(dān)心國資流失，自己無能為力。

究竟路向何方，必須要等高層的最終推動和具體文件的明確。但有一個(gè)原則已日益明確，即具體“經(jīng)營權(quán)”的改革將變得更加重要，而事關(guān)“所有權(quán)”的混合所有制或許不再是重點(diǎn)。換言之，中國的國企改革將進(jìn)入更加“實(shí)用主義”的階段。

此外，對各界早已熱議的“淡馬錫式”改革，還需理性和辯證地看待。淡馬錫是政企分開、增強(qiáng)國企盈利能力的樣板模式，但長期以來，我們忽略了它的另一個(gè)價(jià)值，它實(shí)際上也是加強(qiáng)國家對經(jīng)濟(jì)掌控的有效方式。在那些法治完善的市場，和行政權(quán)力相比，股權(quán)在掌控經(jīng)濟(jì)資源上，其效力反倒更加長久和穩(wěn)定。

對中國而言，維護(hù)國家對重要經(jīng)濟(jì)資源的掌控是國企的重要存在價(jià)值，但掌控方式卻可以更加效率化。單純地通過行政權(quán)力對國企進(jìn)行控制，不論如何進(jìn)行體制改革，腐敗也將難以根治，而權(quán)貴對企業(yè)的干預(yù)更無法杜絕。那么，不妨將強(qiáng)化股權(quán)的力量作為另一條可行之路。

過去，國企改革的討論重點(diǎn)似乎都放在了“所有制”上，這個(gè)傾向的最大負(fù)面后果是，讓更現(xiàn)實(shí)和急迫的“經(jīng)營權(quán)”改革被忽略了。

日前有報(bào)道稱，名為《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》兩份文件已由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，并將于近期公布。在市場人士看來，兩份文件是國企改革政策的“終結(jié)版”和“最高版”，將確定國企改革的最終路徑。

近期，從高層表態(tài)和部分行業(yè)、地區(qū)的改革試點(diǎn)來看，國企改革至少有一個(gè)方向是明確的：未來，中國國企改革將更加注重對“經(jīng)營權(quán)”的改革，這是一種“實(shí)用主義”，也符合當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的階段性特征和國企發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

過去，中國國資改革多半“雷聲大雨點(diǎn)小”，國企在形式上實(shí)現(xiàn)“政企分開”，但權(quán)力干預(yù)的問題一直得不到解決。很多國企經(jīng)營不自由，完全違背了上世紀(jì)國企改革建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷。

國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院院長李錦對《南風(fēng)窗》記者表示，造成以上問題的主要原因在于改革總是糾纏于“所有制”問題，導(dǎo)致有益于提高國企自主權(quán)和經(jīng)營效率的具體改革無法推進(jìn)。李錦認(rèn)為，今后，混合所有制改革這樣的“所有權(quán)”改革將不再是國企改革“重頭戲”，經(jīng)營權(quán)改革才是。

在經(jīng)營權(quán)改革上，“管企業(yè)”向“管資本”的方向并未變化。簡而言之，就是要從管資產(chǎn)、管人財(cái)物轉(zhuǎn)向管資本，國有資本管理公司成為一個(gè)投資機(jī)構(gòu)者，只不過這個(gè)投資者在一些重要企業(yè)中會占據(jù)絕對控股地位。

一直以來，中國國資領(lǐng)域最主要的“管企業(yè)”的部門是國資委。李錦表示，改革后，國資委對國企的“經(jīng)營管理權(quán)”將進(jìn)一步減少，而是強(qiáng)化“監(jiān)管權(quán)”。國資委在相關(guān)政策制定、國資預(yù)決算和干部人事等方面仍有重要權(quán)力，并且監(jiān)管國資流失的權(quán)力可能強(qiáng)化。“但國企什么時(shí)間該投資，經(jīng)營策略如何，國資委都不再管。”

有消息稱，國資委的角色轉(zhuǎn)化將是國資改革頂層設(shè)計(jì)變革的關(guān)鍵一環(huán)。國有資產(chǎn)管理宏觀架構(gòu)將由目前的“兩級”變?yōu)椤叭墶?。以前的“兩級”是指國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國企，而“三級”則是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資本投資運(yùn)營公司和國企。但對這種說法，目前尚未得到權(quán)威證實(shí)。

可以看出，如果按照這個(gè)套路推進(jìn)改革，國有資本投資運(yùn)營公司作為新增一環(huán)，將是國企宏觀架構(gòu)變革的樞紐。李錦個(gè)人預(yù)計(jì)，未來在全國將成立幾十個(gè)國有投資運(yùn)營公司，既有中央級的也有地方級的，它們將擔(dān)負(fù)起“管資本”的主要責(zé)任。

十八屆三中全會的改革決定早已指出了這個(gè)方向：完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

長期研究淡馬錫模式的復(fù)旦大學(xué)企業(yè)研究所所長張暉明對《南風(fēng)窗》記者表示，改革國資委非常必要，因?yàn)橹袊膰Y委面臨一個(gè)尷尬的身份，它既是監(jiān)管者，又是出資人，這違背基本的市場原則。國企的真正出資人應(yīng)該是財(cái)政部，而不是國資委。實(shí)際上，淡馬錫公司也是由新加坡財(cái)政部全資擁有。

之前，不少人曾將新加坡淡馬錫比作新加坡版的“國資委”，但張暉明認(rèn)為，這種類比完全沒有道理。因?yàn)?，淡馬錫不負(fù)責(zé)市場監(jiān)管，只是個(gè)投資公司，只是承擔(dān)出資人或者股東的職能?！爸袊鴩Y委的身份是有問題的，需要改革。”張暉明說。

國資委如何改革？目前尚無權(quán)威定論發(fā)布，但國資運(yùn)營平臺則已有試點(diǎn)。

目前，國資領(lǐng)域的投資營運(yùn)公司已有兩類，分別是產(chǎn)業(yè)類和金融類運(yùn)營公司。

在中央層面，廣義的“國企”領(lǐng)域其實(shí)已有國資委和匯金公司兩大出資人。國資委是產(chǎn)業(yè)央企的出資人，而匯金公司則是金融央企特別是大型銀行的出資人。

2003年，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司，動用外匯儲備注資“技術(shù)上已經(jīng)破產(chǎn)”的大銀行，代表國家行使對大銀行的出資人權(quán)責(zé)。長期以來，大銀行并非國資委的“管轄范圍”，鑒于其對中國經(jīng)濟(jì)的重要性，國家不但另設(shè)匯金公司作為其出資人，同時(shí)也通過“一行三會”實(shí)行分業(yè)嚴(yán)管。

在地方，同樣有產(chǎn)業(yè)和金融分開的苗頭，上海國資改革的先行先試是一個(gè)很好的參考。目前，上海市已經(jīng)建立國盛集團(tuán)、國際集團(tuán)兩大國資平臺。其中，國盛集團(tuán)主要是產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的股權(quán)為主，而國際集團(tuán)則主要是金融企業(yè)的股權(quán)。2014年，上海已開始將產(chǎn)業(yè)資本和金融資本進(jìn)行統(tǒng)一清理，并將不同資產(chǎn)劃入不同平臺，產(chǎn)業(yè)歸國盛，金融歸國際。

目前，國資改革是否會推廣這種產(chǎn)業(yè)、金融平臺分離的模式，尚無定論，但這種模式有著它的獨(dú)特價(jià)值。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國這樣經(jīng)濟(jì)體量龐大、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的國家，產(chǎn)業(yè)和金融進(jìn)行一定程度的分離有利于控制金融風(fēng)險(xiǎn)的交替?zhèn)魅荆S持一國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。同時(shí)，分開也可以一定程度上不至于讓部分產(chǎn)業(yè)部門或者利益集團(tuán)過分膨脹，以至于尾大不掉。

不過，這種分類平臺的模式并不等同于國資改革常說的“分類監(jiān)管”。國資產(chǎn)業(yè)投資公司和金融企業(yè)控股平臺控股的都是“營利性國企”，而所謂“分類監(jiān)管”，將把“營利性”和“公益性”的國企分開。

對于分類監(jiān)管，李錦表示，分類是全面深化國資下一步改革的基礎(chǔ)。劃分國企類型是一件“細(xì)活”，從橫向上講，同樣一個(gè)企業(yè)牽涉到主業(yè)與輔業(yè);從縱向上講，同一鏈條的不同環(huán)節(jié)，其重要性不一樣，對民營資本的放開程度也不同。

李錦舉例說，像中儲棉、中儲糧這樣的企業(yè)，關(guān)涉農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民利益，他認(rèn)為應(yīng)歸為公益性國企，對其考核首先要看是否完成了國家糧棉的儲備任務(wù)。但中糧集團(tuán)就可以歸為營利性國企，對其考核要按照市場標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國國企之所以要分類監(jiān)管和分設(shè)兩種運(yùn)營平臺，主要原因在于中國國資體系太過龐大、結(jié)構(gòu)太復(fù)雜?；谶@一點(diǎn)，中國便很難照抄淡馬錫模式。

2014年，國務(wù)院國資委研究中心副主任彭建國曾透露過一組數(shù)據(jù)：淡馬錫約1萬億元人民幣的資產(chǎn)，但中國國資委所監(jiān)管央企的資產(chǎn)就有將近40萬億元，全國除金融國企之外的國資總額達(dá)100萬億元，而匯金公司監(jiān)管的金融資產(chǎn)總額是70多萬億元。也就是說，中國國資總額是淡馬錫的100倍還要多。

值得注意的是，淡馬錫模式并未實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和金融的分離。比如說，目前淡馬錫仍是新加坡知名商業(yè)銀行星展銀行的大股東，同時(shí)也一直是持股中國銀行業(yè)最多的海外投資機(jī)構(gòu)。

張暉明認(rèn)為，新加坡是個(gè)城市國家，“城區(qū)不平衡”很容易解決，只要修一條馬路就好了。但中國的“地區(qū)不平衡”則復(fù)雜很多倍，國資系統(tǒng)既保證了國家對經(jīng)濟(jì)控制地位，也在很大程度上起到了平衡地區(qū)發(fā)展的作用，這些價(jià)值在國資改革中必須要考慮清楚，不能完全照抄淡馬錫。

按照研究界最常見的解讀，淡馬錫模式的精髓主要在于政企分開、盈利驅(qū)動和董事會制度3個(gè)方面。

政企分開，指的是以國有投資運(yùn)營公司的形式實(shí)現(xiàn)對國企的“管理”，以股權(quán)關(guān)系代替政府管制，從而實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的分離;二是盈利驅(qū)動，即采取積極的投資策略和靈活的資本退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。三是董事會制度，即確保董事會的獨(dú)立性，不受政府干擾，便于提升經(jīng)營效率。

其中，前面兩條相對抽象，其優(yōu)勢的真正實(shí)現(xiàn)有賴于縱深的改革和一系列配套制度的出臺，而第三條精髓則相對容易理解。淡馬錫董事會下設(shè)常務(wù)委員會、審核委員會及領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展和薪酬委員會3個(gè)專門委員會。10名董事中，有4名是由財(cái)政部提名、總統(tǒng)批準(zhǔn)的，不在企業(yè)拿薪酬，其他是6名獨(dú)立董事。

這樣的設(shè)置保證了兩點(diǎn)：一是董事會的獨(dú)立，獨(dú)立于政府的控制，二是內(nèi)部制衡，盡可能解決“代理人”的道德風(fēng)險(xiǎn)。而對中國國企來說，以上兩個(gè)問題則幾乎是“老大難”。

長期以來，中國國企的監(jiān)督側(cè)重于“第三方監(jiān)督”，但這個(gè)監(jiān)督本質(zhì)上是“上級監(jiān)督”，這種方式的問題在于成本高和效率低。

目前，大國企的“第三方監(jiān)督”包括了兩類，一是獨(dú)立董事，企業(yè)從外部聘任，主要是一些行業(yè)專家，但這些獨(dú)立董事是否“獨(dú)立”，在業(yè)內(nèi)恐怕早有公論。當(dāng)數(shù)十萬乃至上百萬的獨(dú)董薪酬只是董事長一句話，如何能指望一個(gè)普通人“獨(dú)立”？

二是我國國企非常獨(dú)特的“監(jiān)事制度”。對國有大型企業(yè)來說，除了自有的監(jiān)事會之外，其監(jiān)事會之上還有另外一個(gè)“監(jiān)事會”。在國資委的網(wǎng)站上，一共有近30位“國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會主席”，他們會分別負(fù)責(zé)監(jiān)督數(shù)家大型國企監(jiān)事會“監(jiān)督職責(zé)”。換言之，他們是監(jiān)事會的“監(jiān)事”，而且多半是“副部級”配置。《南風(fēng)窗》記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，他們不少都是退居二線的地方或中央副部級官員。

但這種“雙重監(jiān)督”的效果似乎也不明顯，在更多人看來，國企頂層治理真正要做的改革是改革董事會。要像淡馬錫那樣實(shí)行董事會內(nèi)部的相互制衡，而不是用外部的“花瓶董事”裝點(diǎn)門面，“欽差監(jiān)事”閑在一邊，所有事情都還是國企“一把手”說了算。

除了內(nèi)部制衡預(yù)防腐敗之外，在實(shí)現(xiàn)政企分開，減少企業(yè)受行政干預(yù)方面，淡馬錫同樣值得借鑒。長期以來，一些強(qiáng)力部門的干預(yù)對國企發(fā)展造成的負(fù)面影響往往不可估量，“國企效率低”未必都是因?yàn)閲笞陨韱栴}，而很可能是外部權(quán)力干預(yù)使然。

據(jù)媒體報(bào)道，在幾大電信巨頭進(jìn)軍3G和4G的過程中，每家運(yùn)營商采取哪一種網(wǎng)絡(luò)制式，其牌照必須由相關(guān)部委審批和發(fā)放。3G網(wǎng)絡(luò)分為多個(gè)制式，每種制式的成熟程度不一樣，也就是說其營運(yùn)成本和盈利前景有很大差異。但為平衡運(yùn)營商利益，幾乎是采取了權(quán)力部門的分配制。

最后，經(jīng)營最良好的運(yùn)營商“分到”了商業(yè)前景最受質(zhì)疑的TD-SCDMA網(wǎng)，這不但讓運(yùn)營商不滿，也影響了中國在先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)制式上的開發(fā)步伐。實(shí)際上，這和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)有何區(qū)別？

一直以來，外界詬病國企政企不分，主要依據(jù)之一是國企領(lǐng)導(dǎo)人都由組織任命，并且有行政級別。但這個(gè)問題其實(shí)并非真正的大問題，因?yàn)榧幢銓?shí)施淡馬錫式改革，國家作為大股東，同樣有著任命企業(yè)高管的權(quán)力，只不過行政權(quán)力手段變成了股權(quán)力量而已。中國國企改革的當(dāng)務(wù)之急，是破除部門利益乃至一些權(quán)貴家族對企業(yè)的控制和“傷害”，而讓國有企業(yè)真正地被國家所掌控。

實(shí)際上，在人人都言淡馬錫的國資改革時(shí)代，很多人忽略了淡馬錫的另一面。淡馬錫創(chuàng)立的目的，很難說是為了市場化，換個(gè)角度看，這家強(qiáng)大的控股公司反倒加強(qiáng)了新加坡政府對經(jīng)濟(jì)資源的掌控。

淡馬錫創(chuàng)立于1974年，彼時(shí)，新加坡經(jīng)濟(jì)已步入經(jīng)濟(jì)起飛的快車道，國家資產(chǎn)膨脹。新加坡被稱為是“強(qiáng)人政治”，而“強(qiáng)人政治”必須有一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)—要實(shí)現(xiàn)對國家經(jīng)濟(jì)的控制，只有兩個(gè)辦法：一是靠行政權(quán)力，搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì);二是靠股權(quán)，搞投資運(yùn)營公司。

作為一個(gè)當(dāng)時(shí)極度希望和西方拉近距離的國家，新加坡必然不會走前面一條路，但股權(quán)卻意外地成了一種最好的方式。在一個(gè)法治完善的市場，股權(quán)比權(quán)力更具有對經(jīng)濟(jì)資源的掌控效力。因?yàn)?，?quán)力會隨時(shí)因政治變動而失去，而股權(quán)卻有法律的保證。從這一點(diǎn)來說，淡馬錫的崛起絕非只體現(xiàn)了新加坡的經(jīng)濟(jì)管理能力，它更體現(xiàn)了這個(gè)后發(fā)現(xiàn)代國家高超的政治治理水平。

實(shí)際上，考察歷任淡馬錫的掌門人，多半都是新加坡最高層的最信任之人—淡馬錫現(xiàn)任掌門何晶正是新加坡總理李顯龍的夫人。

對中國而言，真正發(fā)揮股權(quán)的價(jià)值同樣有另一層意義，即沖破國資隱性的“部門所有制”。中國所有國企都脫胎于某個(gè)部委，行業(yè)寡頭盡管名義上歸國資委管理，但部門領(lǐng)導(dǎo)或權(quán)貴家族對央企寡頭仍能施加影響。

如果真正實(shí)現(xiàn)“股權(quán)說了算”，那么中國國資必將迎來一個(gè)新時(shí)代。一方面，通過“黨管國企”將真正實(shí)現(xiàn)國家對國資的全面掌控，而不是讓國資淪為某個(gè)利益集團(tuán)或家族的“私產(chǎn)”，這是國資未來造福于民的基礎(chǔ);另一方面，這種掌控也是更加市場化的，并且高效率的掌控，而這正是下一步改革的新起點(diǎn)。