郭鵬 鄭旭
樂清農(nóng)民的土地曾催生出很多智慧的改革和突破,但在胡應(yīng)潘看來,“回扣地”模式既不算改革,也不算創(chuàng)新,僅僅是征地過程中政府對農(nóng)民的讓步。
浙江省樂清市樂成街道中心村是當(dāng)?shù)刂男】荡?。但如今,中心村卻不得不面臨300余萬元村集體經(jīng)濟(jì)賬戶被凍結(jié)、村委會辦公樓被查封的現(xiàn)實(shí)。
事情源于中心村20余畝“回扣地”在委托代建過程中,村委會與樂清市廣豐房地產(chǎn)開發(fā)有限公司就工程代建合同存有糾紛。
據(jù)樂清市住建局相關(guān)科室負(fù)責(zé)人稱,樂清近些年有多個村莊在“回扣地”代建過程中發(fā)生問題并導(dǎo)致工程停滯。
樂清是全國最早在農(nóng)村集體土地征用過程中采取“回扣地”政策的城市。盡管這一政策幾經(jīng)完善和修改,但仍于2007年被市政府廢止。但在政協(xié)樂清市十屆委員會委員林愛萍看來,“回扣地”在使用環(huán)節(jié)的遺留問題仍有待解決。
“合同在蓋章、簽字方面都有問題,很多村民對這份合同不知情。上屆村委會主任背著村民在回扣地上做文章,如今卻要我們來還賬?!?0月19日,談及村里已成僵局的“回扣地”建房一事,中心村現(xiàn)任村委會主任柯雪樂氣憤地說。
代建工程糾紛
2003年1月,樂清市國土資源局與樂成鎮(zhèn)(現(xiàn)為樂成街道)中心村簽訂統(tǒng)一征地補(bǔ)償協(xié)議,中心村200余畝水田被征用。根據(jù)當(dāng)時的政府文件精神,國土局于次年按征用土地面積的10%返給該村20畝“優(yōu)惠用地指標(biāo)”,算是落實(shí)了“回扣地”政策。這些“回扣地”土地性質(zhì)為國有用地,村集體可用來興辦企業(yè)及建設(shè)住宅。
由于當(dāng)時樂清農(nóng)村沒有可以借鑒的經(jīng)營方式,柯雪樂說,中心村的“回扣地”一直閑置。隨著樂清房地產(chǎn)市場的逐漸火爆,彼時,當(dāng)?shù)剞r(nóng)村開始選擇用“回扣地”開發(fā)商品房。
2008年,中心村多次召開村民代表會議,就“回扣地”使用方案進(jìn)行討論,最終確定采取委托一家開發(fā)商帶資代建的形式對“回扣地”進(jìn)行商品房開發(fā)?!捌渌宥荚谟没乜鄣亟ǚ??!笨卵坊貞?。
由于農(nóng)民在資金及建設(shè)資質(zhì)方面的限制,樂清農(nóng)村在“回扣地”建房時只能采取委托代建模式。前述樂清市住建局科室負(fù)責(zé)人告訴《民生周刊》,“回扣地”代建企業(yè)大多來自樂清本地,“因?yàn)榛乜鄣亟ǚ康拿娣e規(guī)模有限,知名開發(fā)商不會因?yàn)閮蓷潣嵌鴱耐獾刳s來?!?/p>
中心村“回扣地”經(jīng)過招拍掛,最終由廣豐公司摘牌?!斑x定廣豐公司,是因?yàn)橛斜敬宕迕裢扑]?!笨卵氛f,項(xiàng)目開工不久,村民發(fā)現(xiàn)村委會與廣豐公司簽訂的代建合同中關(guān)于費(fèi)用的約定與此前村民商議的不符,于是村民提出異議,拒繳建房款。
“當(dāng)時的村主任背著村民以村委會的名義與廣豐公司另行簽訂了一份代建合同?!笨卵窂?qiáng)調(diào),簽訂代建合同并未經(jīng)村民授權(quán),也沒有村民代表簽字?!八麄冊诠こ淘靸r上做了手腳,導(dǎo)致工程造價多出3500萬元?!?/p>
隨后,村民與廣豐公司因建設(shè)資金問題發(fā)生糾紛并最終導(dǎo)致訴訟。樂清市人民法院一審認(rèn)定,代建企業(yè)及相關(guān)人員存在非法掛靠行為并判決雙方簽訂的代建合同無效。但案件在發(fā)回重審階段發(fā)生反轉(zhuǎn),樂清法院又認(rèn)定合同有效,中心村應(yīng)支付給代建企業(yè)近5000萬元的工程款及滯納金。
中心村輸了官司,代建項(xiàng)目也被迫停工。
“回扣地”誘發(fā)腐敗
“在樂清市,像中心村一樣在回扣地代建項(xiàng)目上發(fā)生問題的村子很多,目前本市有多處處于爛尾狀態(tài)的代建房?!睒非瀹?dāng)?shù)匾晃恢槿耸客嘎?,“問題主要集中在村干部貪腐、開發(fā)企業(yè)私自轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目股權(quán)、村民內(nèi)部意見不統(tǒng)一阻礙施工等方面?!?/p>
城東街道白沙村的“回扣地”代建項(xiàng)目已經(jīng)停滯近10年。村委會副主任吳宇勇對該工程何時竣工已不做任何猜想。“村民集資投入了一億多元的工程款,不打算再掏錢了?!庇写迕裢ㄟ^項(xiàng)目建筑企業(yè)了解到,開發(fā)商在支付給建筑企業(yè)相應(yīng)工程款后,竟然“凈賺”幾千萬元。吳宇勇說,村民質(zhì)疑合同的報價,開發(fā)商又不肯調(diào)整,“事情僵在那里,只得通過司法途徑解決。”
同屬城東街道的東山南村,2010年開工的“回扣地”代建項(xiàng)目至今未交房。當(dāng)?shù)卮迕窀嬖V《民生周刊》,按照代建合同約定,每套房子村民需集資70萬元。“但現(xiàn)在已經(jīng)累計繳納了110萬,開發(fā)商還說不夠,村干部竟然幫著開發(fā)商動員村民繼續(xù)掏錢?!币晃淮迕裰毖源甯刹吭陂_發(fā)過程中與開發(fā)商有利益“勾結(jié)”。
林愛萍在2005年向樂清市政協(xié)提交的《對解決樂清“回扣地”問題的幾點(diǎn)建議》的提案中曾提到“回扣地”誘發(fā)腐敗的現(xiàn)象。她認(rèn)為,“回扣地”開發(fā)房地產(chǎn)過程公開程度不夠,加上監(jiān)督機(jī)制不健全,村干部和開發(fā)商內(nèi)外勾結(jié),基建項(xiàng)目不按正常程序承包等現(xiàn)象時有發(fā)生。
《民生周刊》記者了解到,該市柳市鎮(zhèn)西仁宕村、城南街道水深村等多個行政村目前也處在“回扣地”代建糾紛中。
關(guān)于中心村的代建問題,樂清市樂成街道書記湯建鵬及街道主任曹小林均向《民生周刊》表示“對此情況不了解”。樂成街道分管城建的陳姓副主任告訴記者:“樂成街道有些村子代建項(xiàng)目做得很不錯,目前只有中心村的代建工程停了,里面問題很復(fù)雜?!?/p>
中心村第一書記張銀林將“回扣地”開發(fā)中的矛盾歸結(jié)5點(diǎn),即村兩委內(nèi)部矛盾、開發(fā)商與村兩委之間的矛盾、開發(fā)商內(nèi)部利益分配矛盾、開發(fā)商與村民在工程造價方面的矛盾及村民內(nèi)部由于經(jīng)濟(jì)條件不平衡導(dǎo)致態(tài)度及思想不同的矛盾?!爸行拇宓膯栴}仍處于原始的解決階段,解決道路會很漫長?!睆堛y林說,“回扣地”出現(xiàn)的問題已經(jīng)在樂清存在很長時間。
矛盾突出的“三三制”
“回扣地”是樂清當(dāng)?shù)氐耐ㄋ捉蟹ǎ跇非迨袊临Y源局征地事務(wù)管理所所長李秀飛的記憶中,他最早以文件形式見到關(guān)于“回扣地”的內(nèi)容是在1999年。“當(dāng)時的文件稱其為優(yōu)惠用地指標(biāo),再后來的文件中將其稱作安置用地?!?/p>
“緩解政府征地壓力,鼓勵農(nóng)民積極配合政府征地事宜?!崩钚泔w認(rèn)為,這是市政府當(dāng)初制定政策的初衷。
2005年,樂清市國土資源局在答復(fù)涉及“回扣地”問題的政協(xié)提案時提到,“回扣地”政策是市政府用于安置失地農(nóng)民,在征地時留出一定比例返給村集體作非農(nóng)建設(shè)使用,讓“回扣地”承載生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。
對此答復(fù)觀點(diǎn),當(dāng)時的提案人胡應(yīng)潘并不認(rèn)可。他認(rèn)為,“回扣地”模式是政府在征地工作被動的局面下采取的一種應(yīng)急方案。曾任樂清市政協(xié)社會法制委員會主任的胡應(yīng)潘在2004年前后接到過大量關(guān)于“回扣地”問題的反映,他因此開始了關(guān)于“回扣地”的調(diào)研。
“上世紀(jì)90年代初,樂清市由于擴(kuò)城建設(shè),政府大量征用農(nóng)村集體土地,導(dǎo)致農(nóng)民意見很大。面臨成為失地農(nóng)民的尷尬,被征地農(nóng)民主動向政府索要土地,留作將來使用。在此期間,農(nóng)民埋怨不斷,甚至故意阻礙政府征地工作?!焙鷳?yīng)潘說,為了征地工作順利開展,不影響城市開發(fā)建設(shè),“政府只能答應(yīng)農(nóng)民提出要地的要求。”
于是,政府按征地面積10%的比例將土地返給農(nóng)民,同時提出“回扣地”使用要遵守返還面積的1/3用于解決村民住房、1/3用于村集體興建企業(yè)、1/3可進(jìn)入市場進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的“三三制”原則。
胡應(yīng)潘告訴《民生周刊》,從理論上講,“三三制”既保障農(nóng)民眼前利益,又考慮到失地農(nóng)民今后的生活保障問題,是合理的。但是,“同一地塊很難分3種類型規(guī)劃,村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目缺乏,可操作性很差,農(nóng)民不歡迎并引發(fā)上訪?!?/p>
如今已退休的林愛萍仍記得,她在2005年政協(xié)會議上關(guān)于“回扣地”的發(fā)言,當(dāng)時被評為“大會優(yōu)秀發(fā)言”時的場面。提案沒過多久,樂清市國土資源局專門成立了“回扣地”政策調(diào)研領(lǐng)導(dǎo)小組,提出取消“三三制”。
盡管政府沒有下發(fā)正式文件取消“三三制”,但由于矛盾日益突出,政府還是默許農(nóng)民可以變通使用“回扣地”。林愛萍說:“2005年前后,農(nóng)村回扣地被激活,回扣地進(jìn)入瘋狂開發(fā)階段。”
近千畝“回扣地”未返還
2007年元旦,樂清市政府下發(fā)文件正式取消向村集體返還“回扣地”的政策,返還形式調(diào)整為代農(nóng)民繳納屬個人部分的社會保險,并發(fā)放“不降低被征地農(nóng)民生活標(biāo)準(zhǔn)”的補(bǔ)貼。李秀飛說,補(bǔ)貼由市財政兜底,標(biāo)準(zhǔn)按照農(nóng)民應(yīng)得土地征收補(bǔ)償款一比一的比例補(bǔ)貼。
政府廢止“回扣地”政策,李秀飛直言,因?yàn)樵撃J讲缓茫圆湃∠?。他分析,主要因?yàn)椤袄寐实停恢糜绊懗鞘姓w規(guī)劃,村民使用意見不統(tǒng)一易引發(fā)矛盾”。
當(dāng)?shù)匾晃环康禺a(chǎn)界人士告訴《民生周刊》,政府廢止“回扣地”的2007年,正是樂清土地價格最高、房地產(chǎn)市場愈加火爆的年份。因此,盡管運(yùn)行了近20年的“回扣地”模式被叫停,卻沒有影響已取得“回扣地”的村子開發(fā)商品房的熱情。
關(guān)于“回扣地”在開發(fā)時產(chǎn)生的問題,該人士將原因歸結(jié)為缺少誠信、不按合同辦事?!爱?dāng)然,誠信的缺失與房地產(chǎn)市場遇冷有很大關(guān)聯(lián)。農(nóng)民認(rèn)為房價降了,開發(fā)成本也應(yīng)該降低,但對于開發(fā)商來說,人工和材料成本不降反升。也有農(nóng)民認(rèn)為,即便房子建好也難出售,于是停止集資,導(dǎo)致工程停滯?!痹谒磥?,市場帶來的問題,也應(yīng)由市場解決,“將來房子升值,農(nóng)民自然會想方設(shè)法建房?!?/p>
據(jù)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)部門估算,樂清市目前的房價較高點(diǎn)時下降約四成。對于樂清房地產(chǎn)市場,胡應(yīng)潘并不看好?!按迕翊ǖ姆績r低了,樓市卻垮了?!彼J(rèn)為,此前大面積“回扣地”商品房的推出對樂清房地產(chǎn)市場的瓦解是一股無形的推力,“樂清的樓多得已經(jīng)數(shù)不過來。”
“回扣地”政策雖已廢止,但政策留下的后遺癥一時難愈。據(jù)樂清市國土資源局統(tǒng)計,目前已返還的“回扣地”有2842畝,尚有940畝未返還。李秀飛說:“這筆土地債政府是要還的?!币?yàn)?007年前征用的集體土地,還應(yīng)按照“回扣地”政策處理。
在樂清,農(nóng)民的土地曾催生出很多智慧的改革和突破。但在胡應(yīng)潘看來,樂清“回扣地”模式既不算改革,也不算創(chuàng)新,僅僅是在征地過程中政府對農(nóng)民的讓步。
胡應(yīng)潘告訴《民生周刊》,天成街道巉頭村早在2006年就得到了30畝“回扣地”,但由于村里內(nèi)部矛盾,直到今天仍未開發(fā)。