居住證制度重在基礎(chǔ)公共服務(wù)

暢婉潔

要順利推行居住證制度關(guān)鍵要抓好公共服務(wù)，特別是公共服務(wù)要向下傾斜，使中小城市有更多的產(chǎn)業(yè)集聚，這樣才會(huì)有利于人口流動(dòng)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

10月21日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議通過(guò)《居住證暫行條例（草案）》。

草案規(guī)定：在全國(guó)建立居住證制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。草案還明確了居住證持有人通過(guò)積分等方式落戶的通道。

會(huì)議認(rèn)為：落實(shí)戶籍制度改革，用法治方式完善居住證管理，保障持證人合法權(quán)益，是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要舉措，也有利于擴(kuò)大內(nèi)需。

這意味著，自北京6年前首次公開(kāi)提出推行居住證制度起，歷經(jīng)艱難“長(zhǎng)跑”后，很快將到達(dá)目的地。其中，最大的亮點(diǎn)是，北京將設(shè)定較為嚴(yán)格的“積分落戶”門(mén)檻。

“積分落戶’不再是夢(mèng)

所謂“積分落戶”，是指通過(guò)設(shè)置一套指標(biāo)體系，對(duì)外來(lái)人員落戶本地的條件進(jìn)行指標(biāo)量化，并對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦予一定分值，當(dāng)累計(jì)積分達(dá)到規(guī)定分值時(shí)即可申請(qǐng)落戶。

目前，北京正在實(shí)施的是工作居住證（北京“綠卡”）。據(jù)悉，居住證制度推行后，“綠卡”不會(huì)馬上廢止，二者有可能會(huì)并行一段時(shí)間。同時(shí)，工作居住證會(huì)同“積分落戶”逐步銜接或接軌，逐漸淡化。

北京的發(fā)展、創(chuàng)新需要大量人才，比如海外、其他地區(qū)的高端人才等等。尤其是在京津冀一體化并深入推進(jìn)的背景下，目前的人才是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

對(duì)比北京，同為一線城市的上海卻早已于2013年實(shí)行了積分落戶政策。

根據(jù)這一辦法，持居住證的人可根據(jù)國(guó)家和上海市規(guī)定，享受子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等公共服務(wù)待遇。達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)積分120分的居住證持有者，所享待遇與上海戶籍居民基本相同。根據(jù)居住證“積分落戶”辦法規(guī)定，積分指標(biāo)體系由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)和一票否決指標(biāo)組成。

關(guān)鍵在落實(shí)

居住證制度中的“積分落戶”最重要的功能并非人口調(diào)控，而是提供基本公共服務(wù)，并對(duì)人口管理提供重要的信息基礎(chǔ)，促進(jìn)人口有序流動(dòng)。

居住證制度體系中，“積分落戶”將成為一個(gè)方面。在居住證制度中，最重要的是針對(duì)流動(dòng)人口群體，提供基本公共服務(wù)，這一部分涉及人群更多。另外，居住證制度或?qū)⑼胺e分落戶”掛鉤，明確符合落戶的人群和條件。

隨著國(guó)家戶籍制度的深入推進(jìn)和改革，不少地方都明確建立和實(shí)施了城市外來(lái)人口等居住證制度，明確農(nóng)民有序進(jìn)城落戶的權(quán)利義務(wù)等，對(duì)規(guī)范、促進(jìn)、加速農(nóng)村人口落戶城市，并享有市民相應(yīng)的平等權(quán)，起到了推進(jìn)作用。

由于各地情況不一，也沒(méi)有相應(yīng)的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，各地在實(shí)施這一制度時(shí)，比如落戶條件、落戶后的權(quán)利義務(wù)等，可謂是五花八門(mén)，寬嚴(yán)不一，并沒(méi)有統(tǒng)一的有效規(guī)則，使得這一制度在推行過(guò)程中顯得有些混亂和嚴(yán)肅性不足，在一定程度上阻滯了這一制度的有效落地，進(jìn)而對(duì)推進(jìn)農(nóng)民市民化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也直接產(chǎn)生掣肘和不利影響。

有了草案的通過(guò)，全國(guó)統(tǒng)一的《居住證暫行條例》出臺(tái)也為時(shí)不遠(yuǎn)。

抓好公共服務(wù)是關(guān)鍵

居住證制度能否順利推行，核心是由其帶來(lái)的住房、教育、醫(yī)療等相關(guān)公共均等服務(wù)能否到位。

在發(fā)達(dá)的一線城市與普通的中小城市之間，居民更加青睞于前者。居民之所以不愿意去中小城市，原因在于當(dāng)?shù)氐母黜?xiàng)公共服務(wù)跟不上，同時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)少，收入低。然而與之對(duì)應(yīng)的一線城市，其公共服務(wù)水平相對(duì)較高，同時(shí)伴有對(duì)外來(lái)人口限制比較大的特點(diǎn)。

“戶籍制度改革就是要逐步剝離附加在戶口上的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等權(quán)益，并通過(guò)居住證制度實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化?！敝袊?guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心教授陸益龍說(shuō)，“任何公民在法律面前都平等，讓每個(gè)人平等享受公共服務(wù)，這也是法治的必然要求。”

因此，要順利推行居住證制度關(guān)鍵要抓好公共服務(wù)，特別是公共服務(wù)要向下傾斜，使中小城市有更多的產(chǎn)業(yè)集聚，這樣才會(huì)有利于人口流動(dòng)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

居住證制度的全面實(shí)施又必將遇到一定阻力。從廣東、上海等地先行推廣居住證制度的情況看，讓居住證制度實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，還有許多障礙要清除。

實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益仍需清障

從居住證制度本身看，先行城市普遍存在著資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)單一、門(mén)檻過(guò)高的問(wèn)題。已實(shí)行居住證的城市，普遍將學(xué)歷、教育背景、科技發(fā)明成果、投資能力作為主要標(biāo)準(zhǔn)，積分落戶也普遍存在基礎(chǔ)分值設(shè)定過(guò)高，附加條件過(guò)多，時(shí)限過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題。

而已經(jīng)和正在為所在城市做出貢獻(xiàn)的外來(lái)人群，大多數(shù)集中于二、三產(chǎn)業(yè)的低端行業(yè)，如果按現(xiàn)行的資質(zhì)要求，他們很難具備領(lǐng)取居住證的資格，更無(wú)望夠得著積分落戶的門(mén)檻。

實(shí)際上，最好的資質(zhì)證明應(yīng)是看是否為所在城市納了稅，只要履行了納稅義務(wù)，就應(yīng)享受納稅人權(quán)利，這是推行居住證制度的前提。

從財(cái)政支持力度來(lái)看，由于多數(shù)基本公共服務(wù)將附加在居住證上，居住證制度的推行意味著城市財(cái)政支出的預(yù)期效益大幅增加。然而，城市越大，區(qū)域中心地位越突出，對(duì)新增的財(cái)政消耗的支持能力越強(qiáng)；財(cái)政能力較弱的城市，則很可能出現(xiàn)缺乏推行積極性或有心無(wú)力的情況。

說(shuō)到底，經(jīng)濟(jì)是否繁榮，社會(huì)治理是否透明公正，決定著人們的去向。因此，只有普遍建立起更合理的制度和市場(chǎng)環(huán)境，人口才會(huì)均勻有序流動(dòng)，居住證制度才能起到促進(jìn)公共服務(wù)均等化和人的城鎮(zhèn)化的終極作用。

居住證的實(shí)施最終也是為了推進(jìn)戶籍制度的改革。無(wú)論是享受公共服務(wù)還是積分落戶，我國(guó)社會(huì)相當(dāng)一部分人，尤其是數(shù)量龐大的流動(dòng)人口都將從居住證制度中受益。