“國版”農(nóng)改首提“政經(jīng)分開”

鄭旭

“政經(jīng)分開”的實質(zhì)，是將農(nóng)村自治組織和集體經(jīng)濟組織分離運作，形成農(nóng)村黨組織回歸黨建主業(yè)，村委會主任專做服務(wù)，有經(jīng)營能力的專業(yè)機構(gòu)主抓經(jīng)濟。

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《實施方案》），明確深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農(nóng)村社會治理制度五大領(lǐng)域。

《實施方案》提出，在進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，實行“政經(jīng)分開”試驗。

“農(nóng)村治理是今后農(nóng)村改革的重頭戲。”記者注意到，上述方案甫一公布，國內(nèi)農(nóng)經(jīng)領(lǐng)域里的多位知名專家便不約而同地發(fā)表觀點稱，“政經(jīng)分開”的現(xiàn)實意義還不僅僅是“它被首次寫進關(guān)乎農(nóng)村未來發(fā)展的中央改革文件中”，而是“它將有利于農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，也有利于完善并實現(xiàn)農(nóng)村治理能力和治理體系的現(xiàn)代化”。

事實上，此前就有研究者撰文強調(diào)，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的逐步發(fā)展和集體資產(chǎn)規(guī)模的不斷龐大，近年來我國大部分農(nóng)村地區(qū)“政經(jīng)合一”的治理模式受到越來越嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)益無法有效得到保護、非戶籍人口無法有效參與社區(qū)管理、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)無法均等覆蓋、對集體經(jīng)濟組織的監(jiān)管不足等問題，迫切需要對農(nóng)村基層治理體制進行改革。

改革就是直面過往難以解決問題，打破現(xiàn)有利益格局的制約。

有評論曾經(jīng)指出，“政經(jīng)分開”的實質(zhì)，是將農(nóng)村自治組織和集體經(jīng)濟組織分離運作，形成農(nóng)村黨組織回歸黨建主業(yè)，村委會主任專做服務(wù)，有經(jīng)營能力的專業(yè)機構(gòu)主抓經(jīng)濟，基層三類組織各歸其位、各司其職的新格局，確保二次分配的公平。

農(nóng)村社會管理的詬病

事實上，按照改革開放初期農(nóng)村基層治理機制的設(shè)想，我國農(nóng)村基層應(yīng)該存在黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織三大組織。然而在實際運行過程中，為節(jié)省機構(gòu)運行成本，除個別較早進行了“村改居”地區(qū)以外，我國大部分地區(qū)的農(nóng)村仍然維持了計劃經(jīng)濟時代的“政經(jīng)合一”的管理體制，即自治組織和集體經(jīng)濟組織合署辦公，實行“一套人馬、兩塊牌子”。

因長期關(guān)注農(nóng)村基層治理機制與“政經(jīng)分離”改革課題，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院楊兵博士認(rèn)為：“政經(jīng)合一治理機制會導(dǎo)致村級治理重經(jīng)濟發(fā)展而輕公共服務(wù)，使得社會管理嚴(yán)重滯后，進而嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)之間人口、土地、資金等生產(chǎn)要素的合理流動和平等交換，成為農(nóng)村不穩(wěn)定因素的根源和城鄉(xiāng)發(fā)展的障礙?！?/p>

他指出，在“政經(jīng)合一”的體制下，農(nóng)民想要實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)利，就必須和農(nóng)村自治綁定在一起，如果農(nóng)戶喪失了村民自治組織的成員資格，也就意味著同時喪失了與集體經(jīng)濟相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)利。在這種不合理的制度安排下，農(nóng)民為捍衛(wèi)自己財產(chǎn)權(quán)利能夠做出的最佳選擇就是固守農(nóng)村，因而在當(dāng)前城市化的大背景下，農(nóng)民的行為會出現(xiàn)明顯的逆城市化選擇，城市越發(fā)展，就越少本地農(nóng)民愿意進城。

楊兵發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村現(xiàn)有“政經(jīng)合一”的治理結(jié)構(gòu)下，非戶籍人口加入了農(nóng)村基層自治組織就意味著加入了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，就會分享原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)權(quán)利，“因此本地村民普遍對非戶籍人口參與本村選舉持反對態(tài)度，而村里按照‘自建自享’的原則建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，也僅對村民或股東開放?！?/p>

在他看來，這種帶有明顯封閉性和排外性的鄉(xiāng)村社會管理，不僅無法滿足外來人員的訴求，使他們難以融入城市生活，面臨邊緣化的危機，也阻礙了城鄉(xiāng)之間合適過渡帶的形成，鄉(xiāng)村社會很難與開放的城市社區(qū)真正結(jié)合在一起。

值得一提的是，農(nóng)村的黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織被捆綁在一起的同時，還擔(dān)負著集體資產(chǎn)管理、民主自治、社會管理等多方面的職能，楊兵指出，這不僅導(dǎo)致了政府對農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供給不足，也加重了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負擔(dān)，“使得農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)無法均等覆蓋?！?/p>

不僅如此，他還發(fā)現(xiàn)，由于很多農(nóng)村還實行村黨支部、村委會、集體經(jīng)濟組織的負責(zé)人多為“一肩挑”，這就讓“絕對權(quán)力絕對腐敗”這條政治學(xué)中的黃金定律在村莊政治中得到淋漓盡致地復(fù)制。特別是在部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中，“一肩挑”的負責(zé)人不僅掌握了村中的巨大財富，還讓其在本地區(qū)有很大的影響力和社會關(guān)系。

“由于目前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的工作往往需要村的財力支持，許多部門印發(fā)的文件甚至明確要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織配合政府承擔(dān)有關(guān)的社會管理職能，因而存在對村集體經(jīng)濟組織監(jiān)管不到位、放任自流的現(xiàn)象?！?楊兵說。

“政經(jīng)分開”源于廣東實踐

由此可見，農(nóng)村“政經(jīng)合一”的管理體制已不適應(yīng)市場化、城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，要解決“三農(nóng)”問題，就要從農(nóng)村基層治理機制的改革入手，實行農(nóng)村基層自治組織和經(jīng)濟組織的“政經(jīng)分離”。

11月10日即《實施方案》公布一周之后，正值中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊隨中央宣講團在廣東宣講黨的十八屆五中全會精神。當(dāng)被與會者問及中央首次提出“政經(jīng)分開”的背景時，韓俊強調(diào)，“這源于廣東實踐?！?/p>

韓俊以佛山市南海區(qū)里水鎮(zhèn)河村社區(qū)為例指出，“與城區(qū)治安管理費由公共財政承擔(dān)的情況不同，沒有實施政經(jīng)分開前，這個社區(qū)一年500萬元的治安管理費都由村集體承擔(dān)。政經(jīng)分開后，村里承擔(dān)40%，60%納入財政預(yù)算，村集體的負擔(dān)減輕了。”

韓俊所提到的水鎮(zhèn)河村社區(qū)，是廣東在開展“政經(jīng)分離”改革實踐后，諸多村莊在基層治理上發(fā)生蝶變的案例之一。而回溯這場發(fā)酵于局部的改革，曾有媒體不惜以“解開了農(nóng)村死結(jié)”為題來展現(xiàn)實踐先行地——廣東佛山市南海區(qū)的果斷抉擇。

1992年，南海區(qū)農(nóng)村的股份制改造完成以后，大部分行政村的村支書、村委會主任與經(jīng)聯(lián)社社長均為一人兼任，村委會主任幾乎掌控了村中的所有事務(wù)。

2010年7月，時任佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根履新。不久，他就扎到基層并跑遍了全區(qū)224個行政村。

2011年年初，南海區(qū)出臺《關(guān)于深化農(nóng)村體制綜合改革的若干意見》等8個文件，并于當(dāng)年村（居）委會換屆選舉前實施，拉開了農(nóng)村體制綜合改革的序幕。

《民生周刊》記者檢索當(dāng)年的這份《意見》后發(fā)現(xiàn)，此次改革共有6項主題，分別是農(nóng)村體制、農(nóng)村社會管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營、村民社會服務(wù)、農(nóng)民住宅以及農(nóng)民的福利保障。

而在總結(jié)這場改革的邏輯時，當(dāng)?shù)囟辔还賳T認(rèn)為，所謂的改革，就是先打破農(nóng)村“政經(jīng)混合”的體制實現(xiàn)“政經(jīng)分離”，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)集體經(jīng)濟的獨立運行以及自治組織自治功能的“回歸”，進而加強社會建設(shè)實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

“村居主體架構(gòu)格局之變、村居經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、黨務(wù)建設(shè)和均等服務(wù)是南海綜合改革的四篇大文章！”鄧偉根后來回憶說，“政經(jīng)分離”是南海發(fā)現(xiàn)問題而選擇的一條解決問題之路，是一套自選動作也是必由之路。

2012年9月，時任廣東省委書記汪洋帶領(lǐng)全部省委常委及廣東21地市“一把手”，在南海開展綜合改革試點工作現(xiàn)場會。他對現(xiàn)場的“一把手”們講，各地要因地制宜，根據(jù)本市的實際情況，堅定不移地推進以“政經(jīng)分離”為重點的農(nóng)村綜合改革，對符合條件的村居黨支部可按程序升格為黨總支或黨委，把黨組織延伸至所有經(jīng)濟組織，實現(xiàn)基層黨組織和黨員管理服務(wù)全覆蓋。

“中央提出政經(jīng)分開的改革試驗，就是為了讓農(nóng)民更多地分享經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的好處?！痹?1月10日與廣東當(dāng)?shù)毓賳T的交流中韓俊指出，“政經(jīng)分開”有利于集體資產(chǎn)的增值升值，也有利于建立良好的基層治理結(jié)構(gòu)。他希望廣東在基層治理創(chuàng)新方面繼續(xù)探索，為中央制定政策提供更多好的經(jīng)驗。

“政經(jīng)分開”還需各界給力

需要提及的是，就在“國版”農(nóng)改方案首提“政經(jīng)分開”之前，廣東源于實踐而積累的經(jīng)驗已被復(fù)制到一些經(jīng)濟發(fā)達省份。

目前江蘇省的蘇州和無錫等地已試點“政經(jīng)分開”，具體做法為明晰公共財政和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理支出上的責(zé)任，絕大部分公共服務(wù)和社會管理資金由公共財政負擔(dān)。

今年7月，無錫市錫山區(qū)安鎮(zhèn)街道14個農(nóng)村經(jīng)濟合作組織與所在村村委會“分賬管理”，村委會與合作組織完成“切割”，前者履行農(nóng)村公共事務(wù)管理，后者則主要從事經(jīng)營，兩個機構(gòu)兩本賬，互不“搭界”，防范村干部參與集體資產(chǎn)經(jīng)營管理過程中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。而截至去年年底，江蘇省內(nèi)村均集體收入達169萬元，名列全國前茅。有分析認(rèn)為，這與農(nóng)村治理的“政經(jīng)分開”改革有很大關(guān)系。

有觀點性文章就認(rèn)為，“政經(jīng)分開”在制度上可行，對群眾利好，黨建上能為，在立足于基層的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)村體制綜合改革和黨建創(chuàng)新，破解基層農(nóng)村各種體制弊端，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟二次轉(zhuǎn)型，以消減農(nóng)村基層矛盾、強化執(zhí)政之基的必由之路。

《實施方案》同時指出，農(nóng)村改革綜合性強，靠單兵突進難以奏效，必須樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設(shè)計，找準(zhǔn)牽一發(fā)而動全身的牛鼻子和主要矛盾，進一步提高農(nóng)村改革決策的科學(xué)性。

知名時評人唐亦瑭就認(rèn)為，“政經(jīng)分開”除了把農(nóng)村改革作為一個整體來統(tǒng)籌謀劃實施外，尤需各界合力，既要充分發(fā)揮國家“智囊團”的聰明才智和全體人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，更需要社會各界的鼎力支持與全力協(xié)調(diào)配合。

“如此，才能有效推進‘政經(jīng)分開’試驗工作，推動實現(xiàn)農(nóng)村治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，確保農(nóng)村改革取得實效?！彼f。