第三方治污能改變什么？

程應(yīng)杰

第三方治污是一種在國際上很常見的污染治理模式，即將在國內(nèi)推廣普及。國家發(fā)改委起草的《環(huán)境污染第三方治理指導(dǎo)意見》近期有望出臺(tái)，國家發(fā)改委、財(cái)政部擬設(shè)立500億元國家環(huán)?；?，為環(huán)境污染第三方治理公司提供低利息、長(zhǎng)周期的優(yōu)先貸款。目前在國內(nèi)，上海、承德等地已經(jīng)在大力推進(jìn)第三方治污。第三方治污可謂一舉多得，排污企業(yè)降低了治污成本，提高了達(dá)標(biāo)排放率;政府執(zhí)法部門由于監(jiān)管對(duì)象集中可控而降低了執(zhí)法成本;此外，還能刺激環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。那么在我國，高層力推第三方治污的背景和動(dòng)力是什么呢？

何謂第三方治污？

在國務(wù)院要求大力推進(jìn)政府采購公共服務(wù)以來，各部委都從各自角度發(fā)聲響應(yīng)：財(cái)政部稱之為PPP，發(fā)改委叫第三方服務(wù)，環(huán)保部叫環(huán)境綜合服務(wù)和合同環(huán)境服務(wù)，也叫第三方的專業(yè)治理專業(yè)服務(wù)。不管冠之以何種名稱或模式，治污模式將發(fā)生巨大變化。

何謂環(huán)境污染第三方治理？以國際化工巨頭巴斯夫?yàn)槔?，它的全球?xiàng)目拓展到哪里，就要求蘇伊士環(huán)境治理公司跟到哪里。在上?；^(qū)，蘇伊士為巴斯夫在當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目全權(quán)打理污染治理事宜;在重慶長(zhǎng)壽化工區(qū)，正是由于全球知名環(huán)境企業(yè)的參與，使得巴斯夫項(xiàng)目順利落戶。

簡(jiǎn)單來說，環(huán)境污染第三方治理是指污染排放者以直接或間接付費(fèi)的方式將產(chǎn)生的污染有償委托給專業(yè)化環(huán)保企業(yè)按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行治理，并與環(huán)保監(jiān)管部門共同監(jiān)督治理結(jié)果的環(huán)境污染治理模式。

環(huán)境污染第三方治理主要有兩種運(yùn)作模式：一種是適用于新建、擴(kuò)建項(xiàng)目的“委托治理服務(wù)型”。排污企業(yè)以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對(duì)新建、擴(kuò)建的污染治理設(shè)施進(jìn)行融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)及升級(jí)改造，并按照合同約定支付污染治理費(fèi)用。另一種是適用于已建成項(xiàng)目的“托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)型”。排污企業(yè)以簽訂托管運(yùn)營(yíng)合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對(duì)已建的污染治理設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)升級(jí)改造等，并按照合同約定支付托管運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

當(dāng)前，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求十分巨大。現(xiàn)在的環(huán)保產(chǎn)業(yè)最急需的，是建立一種體制機(jī)制，把市場(chǎng)、技術(shù)和資本融合在一起，讓民間資本真正能夠進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，變成現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

鼓勵(lì)第三方治污除了環(huán)保的需求之外，還有環(huán)境治理巨大的資金缺口壓力。即將實(shí)施的大氣污染、水污染、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，初步估算總投資需要6萬億元，而中央財(cái)政實(shí)際出資十分有限。

“十三五”期間，國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)就是要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，釋放環(huán)保市場(chǎng)活力，建立多元化的投融資渠道，發(fā)揮政策和市場(chǎng)的作用，大力推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理和政府購買公共環(huán)境服務(wù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化發(fā)展。

如何一舉多得

首先，環(huán)境污染第三方治理可以推進(jìn)環(huán)境污染治理的專業(yè)化。過去是“誰污染誰治理”，但是制造污染的企業(yè)在污染治理方面并非是專業(yè)的。而交給專業(yè)的第三方處理，企業(yè)環(huán)保成本不僅沒有明顯提升，還提高了效率，效果也會(huì)更好，這也符合大資產(chǎn)管理高度專業(yè)化的發(fā)展方向。其次，推行第三方治理之后，可以通過企業(yè)與第三方的服務(wù)合同來確立更加明確的環(huán)境污染治理效果。再次，第三方治理的績(jī)效和第三方治污者的經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，在經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動(dòng)下，第三方的治理效果往往會(huì)更好。

從環(huán)境監(jiān)管的角度看，實(shí)施環(huán)境污染第三方治理之后，過去那種生產(chǎn)企業(yè)各自進(jìn)行環(huán)境治理，分散排放、點(diǎn)多面廣、不宜監(jiān)管等問題將得到極大改善。在第三方治理的模式下，排污企業(yè)治污責(zé)任通過合同方式向環(huán)境服務(wù)公司轉(zhuǎn)移和集中，環(huán)保部門的監(jiān)管對(duì)象大為減少，相應(yīng)的執(zhí)法成本也將大幅降低，將更有利于環(huán)境監(jiān)管。

由于第三方治污改變了排污企業(yè)在治污中的被動(dòng)地位，受到了排污企業(yè)的歡迎。第三方治理給排污企業(yè)帶來的好處，一是由于有第三方專業(yè)公司的投資、運(yùn)行管理和保障，如果操作得法，企業(yè)的資金壓力有望得到緩解。二是在第三方治理模式下，排污企業(yè)受政府監(jiān)管的被動(dòng)局面將得到改變，轉(zhuǎn)而與政府部門“同坐一條板凳”，共同監(jiān)督第三方專業(yè)管理公司的運(yùn)行和運(yùn)營(yíng)效果。

第三方治理實(shí)際上還是一種污染治理責(zé)任的轉(zhuǎn)移，排污的責(zé)任從企業(yè)轉(zhuǎn)移到第三方。按照環(huán)保法的規(guī)定，違法排污涉及生產(chǎn)企業(yè)，但是按照合同法的規(guī)定，違法排污的責(zé)任也要轉(zhuǎn)移到第三方。因?yàn)?，在第三方污染治理的模式下，生產(chǎn)企業(yè)僅僅是一個(gè)污染源的生產(chǎn)者，他并沒有向環(huán)境排放，而是交給了第三方，第三方才是法律意義上的排污者，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

當(dāng)然，這種責(zé)任的轉(zhuǎn)移并不會(huì)鼓勵(lì)排污企業(yè)毫無節(jié)制的排污，因?yàn)榈谌街挝凼且环N市場(chǎng)機(jī)制，排污企業(yè)排的越多，第三方治污公司的成本就越高，排污企業(yè)要支付給治污公司的費(fèi)用相應(yīng)水漲船高。這種模式下，第三方在法律和合同的意義上必須盡責(zé)治污，同時(shí)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，排污企業(yè)也會(huì)節(jié)制排污。

第三方亦須監(jiān)管

環(huán)境第三方治理雖在逐步推進(jìn)，但其發(fā)展仍處于初級(jí)階段，一些深層次的矛盾和問題亟須重視和解決。

國務(wù)院辦公廳于2014年12月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，部署全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局辦公室主任孫振世解讀稱，現(xiàn)實(shí)中一些環(huán)境服務(wù)第三方機(jī)構(gòu)往往成為排污企業(yè)違法排污的幫兇，與排污單位惡意串通提供虛假環(huán)評(píng)材料、偽造或者篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等違法行為屢見不鮮。

環(huán)境服務(wù)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助相關(guān)單位逃避環(huán)境監(jiān)管更趨隱蔽性，造假、逃避監(jiān)管更加具有專業(yè)性，社會(huì)影響也更惡劣。比如，有些企業(yè)污染治理不達(dá)標(biāo)，但環(huán)保局每次抽查結(jié)果都合格，后來發(fā)現(xiàn)是第三方幫企業(yè)造假。有些第三方幫企業(yè)挪一下煙囪上的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位置，或改變?cè)诰€監(jiān)測(cè)的程序設(shè)置，廢氣就能達(dá)標(biāo)。

當(dāng)前亟需也可行的措施是提高第三方企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)督審核機(jī)制。第三方治理主體良莠不齊，有的企業(yè)為了節(jié)省成本，超標(biāo)排放污染物;有的治污設(shè)備長(zhǎng)期不更新;有的無端向園區(qū)施壓，收取高額治理費(fèi)用。應(yīng)抓緊建立對(duì)第三方治污企業(yè)的約束機(jī)制，建立一個(gè)專門針對(duì)第三方企業(yè)的數(shù)據(jù)庫，形成黑名單制度，設(shè)立信用等級(jí)，并根據(jù)信用等級(jí)實(shí)施政策優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)有門檻、有規(guī)范、有獎(jiǎng)懲。使得排污方和第三方互相監(jiān)督制約，同時(shí)接受行業(yè)主管部門監(jiān)管，形成“三位一體”共抓環(huán)保的局面。

排污方和治污第三方相互推諉責(zé)任也很常見。排污企業(yè)認(rèn)為污染已交由治污第三方處理，排污不達(dá)標(biāo)應(yīng)由第三方擔(dān)責(zé)，治污方認(rèn)為排放不達(dá)標(biāo)是因排污方不按照合同排污，導(dǎo)致污染難處理。第三方治理失效多源于兩方的責(zé)任不明確。

此外，現(xiàn)有的處罰措施不夠嚴(yán)厲也影響了排污企業(yè)購買第三方治理服務(wù)的積極性。根據(jù)《上海市環(huán)境保護(hù)條例》，排污單位超標(biāo)排放，在限期治理期間排放仍不符合相關(guān)要求的，可處1萬元以上10萬元以下的罰款。按規(guī)定，限期治理時(shí)間最長(zhǎng)不超過12個(gè)月。假設(shè)此期間企業(yè)只因“整改不力”而被罰一次，那么其違法成本最高只有10萬元，而添置一套治污設(shè)備和維護(hù)一條完整的治污工藝流程的成本遠(yuǎn)高于此。第三方治理的成本優(yōu)勢(shì)只有在守法的環(huán)境下才能成立，當(dāng)違法成本遠(yuǎn)低于守法成本時(shí)，第三方治理的低成本就沒有了優(yōu)勢(shì)和吸引力。

（作者單位：武漢理工大學(xué)資源與環(huán)境工程學(xué)院）