從暫住證到居住證：一個字，大進(jìn)步

張巖

居住證制度的實施讓流動人口共享社會發(fā)展成果，是尋求中國人口紅利的二次增長點(diǎn)，更是對流動人口所付出的勞動價值最公平、最好的回報。

“住在自己家的房子，想去報考駕照還要讓我辦暫住證，總覺得心里怪怪的?！睆埣魏闫吣昵皬暮邶埥瓉肀本┳錾猓迥昵耙呀?jīng)在京購買了住房。“暫住證沒有附帶任何福利，我也不知道這個證到底有什么實際意義。而居住證讓我更有歸屬感，讓我真正成為城市的一分子，而不再僅僅是一個暫住者?！?/p>

“我很期待這個新制度?！睆埣魏阏f。

永別了，暫住證

在中國諸多改革政策最終落地的過程中，有一個群體起到了很大的推動作用，那就是流動人口。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，中國有2.98億人戶分離的人口，其中流動人口為2.53億，相當(dāng)于每六個人中有一個是流動人口。如此規(guī)模龐大的數(shù)量，在世界上也是絕無僅有的。人口的流動，為中國的城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造了巨大的紅利，也是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會改革的巨大動力。

但由于中國戶籍與教育、醫(yī)療、社會保障等掛鉤，流動人口往往處于戶籍地和常住地政策的“夾心地帶”，不能享受公平的權(quán)利和待遇。

2015年2月，公安部《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案由中央審議通過。意見規(guī)定，扎實推進(jìn)戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，建立戶口遷移網(wǎng)上流轉(zhuǎn)核驗制度和居民身份證異地受理制度等。自此，我國已經(jīng)實施30年的暫住證制度永久退出了歷史舞臺。

2015年也將注定是我國推進(jìn)戶籍改革的關(guān)鍵一年，實現(xiàn)流動人口平等的居民權(quán)益必將成為改革的關(guān)鍵一環(huán)。

一字之差，意義大不同

“暫住證”與“居住證”雖然只是一字之差，其蘊(yùn)含的意義卻完全不一樣?！皶鹤　币辉~本身就帶有不穩(wěn)定感，由“暫住”身份而造成的待遇不公甚至歧視，給流動人口帶來了無盡的辛酸和無奈。過去暫住證的出臺除了用于外來人口管理，還有維持社會治安的因素，導(dǎo)致人們過去對于外來務(wù)工人員“另眼看待”，懷有戒備心理。而居住證出臺的初衷，是讓同為城市建設(shè)者和服務(wù)者的這些非戶籍人口一起共享城市發(fā)展成果，共同實現(xiàn)追求與夢想。

“這是人口與戶籍制度管理理念上的可喜轉(zhuǎn)變，暫住證是管控性的，而居住證是惠民生、提服務(wù)，強(qiáng)調(diào)信息采集的多種功能?！北本┐髮W(xué)人口研究所教授陸杰華在接受本刊記者采訪時表示，“這次改革讓2.53億流動人口看到了希望，因為此事關(guān)乎民生領(lǐng)域的方方面面，和流動人口日常工作生活涉及的多項利益息息相關(guān)。而居住證管理制度最首要的內(nèi)容就是要界定提供怎樣的基本公共服務(wù)?！?/p>

近年來，在國家戶籍制度相關(guān)政策調(diào)整和改革試點(diǎn)的鼓勵下，全國一些省份如浙江、四川、廣東、河北、江蘇等以及大中城市如鄭州、重慶、成都、廣州等紛紛出臺戶籍改革方案，對地方性戶籍制度改革進(jìn)行了積極探索。例如，山西省3月開始啟動戶籍制度改革，全面推行居住證制度，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。

目前，全國已有深圳、珠海、廣州、東莞、佛山、大連、太原、成都、上海等多地在推行居住證制度。此外，北京通州等62個城市（鎮(zhèn)）已被列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。根據(jù)方案，通州將推進(jìn)積分落戶政策，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值，達(dá)到一定分值即可申請落戶。

“同等待遇”為關(guān)鍵

從暫住證到居住證，體現(xiàn)了新的社會管理理念，淡化了戶籍觀念，強(qiáng)化城市外來人口的居民意識，服務(wù)和管理更加人性化。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍表示：“長期以來，取消、廢止暫住證的呼聲一直不斷?，F(xiàn)在一些省市試行將居住證取代暫住證作為戶籍制度改革切入點(diǎn)的做法非常值得肯定。居住證制度的實施，淡化了戶籍差別，讓非戶籍人口和戶籍人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療等方面可以逐步享受同等待遇，這能讓外來務(wù)工人員切實感受到城市的接納和包容。”

在記者的調(diào)查中，民眾對即將實施的新居住證制度最大的期待集中在子女入學(xué)、異地高考、積分落戶、就業(yè)機(jī)會和日常辦理各類手續(xù)的簡化等幾個方面?！拔业暮⒆咏衲陝偵闲W(xué)，期待等他高考的時候，有更好的政策出臺，不用再回老家了?！痹诒本┚幼〉睦铥惥耆叶际呛Ｄ蠎艏?，她期待著早日實現(xiàn)異地高考和合理、公平的積分落戶政策出臺。

“推行居住證制度的核心即在于落實居住證所附帶的福利。真正觸及核心內(nèi)容的改革舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障、社會救助和公共服務(wù)體系，使不同人群之間的差異性最終消除?！敝袊鐣茖W(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所副研究員屈小博在接受本刊記者采訪時表示，通過居住證制度的實施讓流動人口享受社會福利，是尋求中國人口紅利的二次增長點(diǎn)，更是對流動人口所付出的勞動價值的最公平、最好的回報。

積分落戶會是下一步嗎？

居住證制度雖然離戶籍改革的最終目標(biāo)尚有距離，但它有助于打破因戶籍差別而帶來的待遇差別，給外來人口落戶提供了過渡機(jī)制，為進(jìn)一步深化戶籍制度改革打下了基礎(chǔ)。

上海是全國最早實行通過居住證積分管理的城市。2013年7月《上海市居住證管理辦法》正式施行，對上海合法穩(wěn)定居住和就業(yè)的持證人進(jìn)行積分。隨著持證人在本市居住年限、工作年限、繳納社會保險年限的增加和學(xué)歷、職稱等的提升，其分值累計達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分值120分，即可享受子女教育和社會保險等方面相應(yīng)的公共服務(wù)待遇。同時，符合持有上海市居住證累計滿七年、在上海連續(xù)繳納社保滿七年等條件的人員，還可以申請辦理“居住證轉(zhuǎn)戶籍”的手續(xù)。

而深圳的政策則是積分達(dá)到100分便可落戶，影響積分指標(biāo)的主要是年齡、學(xué)歷、職稱、社保年限等。30歲的穆易來深圳工作三年，對他來說，積夠100分并非難事。“大專畢業(yè)積70分，高級技師資格證積20分，年齡積5分。社保交了一年積2分，交到2018年就能落戶了?！彼f。

目前，500萬人口以上的特大城市中，天津、上海、廣州、深圳等已經(jīng)相繼實施了積分制，并已經(jīng)有人通過積分制成功“轉(zhuǎn)正”，取得了當(dāng)?shù)貞艏?。但擁?000萬常住人口的北京，卻一直未執(zhí)行積分制。因此，當(dāng)2月4日，國家發(fā)改委下發(fā)的《北京市通州區(qū)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作方案要點(diǎn)》中提到通州試點(diǎn)積分落戶時，不少“北漂”看到了希望的曙光?！敖K于等來了這一天?！边@是大多數(shù)接受采訪者共同的心聲。今年12月底之前，備受期待的北京通州試點(diǎn)積分落戶的執(zhí)行細(xì)則和落戶標(biāo)準(zhǔn)即將出臺。北京的居住證、積分落戶政策將如何設(shè)計、制定和推進(jìn)，牽動著許多人的心。

“北京的積分落戶制度將具有特殊的意義，因為這是探索下一步戶籍改革的重要嘗試，尤其是對于特大城市而言?！敝袊鐣茖W(xué)院社會學(xué)研究所副所長張翼告訴記者，在政策制定上，肯定會參照其他已有相關(guān)實踐的城市，尤其是上海和深圳。但是從這兩個城市的經(jīng)驗來看，每年落戶的人并不多。北京的積分細(xì)則門檻也肯定不會低，能夠積夠分?jǐn)?shù)的人不會太多?！暗?，實行積分落戶制度，積分的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于落戶。落戶的機(jī)會由以前自上而下的指標(biāo)制度，變?yōu)榭梢酝ㄟ^個人努力獲得，這是一種公開的市場化方式，是前進(jìn)了很大一步。”張翼說。