浙江反思縣域經(jīng)濟(jì)的背后

蔡鴻進(jìn)

近年來(lái)，因?yàn)槌房h設(shè)區(qū)而消失的浙江經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣已有多個(gè)，且不少還在醞釀中。浙江最近“消失”的一個(gè)百?gòu)?qiáng)縣是富陽(yáng)，2014年12月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意浙江調(diào)整杭州市部分行政區(qū)劃，撤銷縣級(jí)富陽(yáng)市，設(shè)立杭州市富陽(yáng)區(qū)。浙江素來(lái)以“強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)”和“省管縣”模式馳名，百?gòu)?qiáng)縣數(shù)量連續(xù)多年領(lǐng)跑全國(guó)，頻頻撤縣的背后是浙江已經(jīng)開始反思傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，向“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型。

縣域經(jīng)濟(jì)的先天局限

縣域經(jīng)濟(jì)為浙江經(jīng)濟(jì)起飛作出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)。改革開放之初，浙江率先放手發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，隨后浙江省政府因勢(shì)利導(dǎo)，實(shí)施“省管縣”財(cái)政體制和四輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，使得浙江縣域經(jīng)濟(jì)迅速壯大。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，縣域經(jīng)濟(jì)的先天局限性逐步顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為資源整合能力有限、行政分割造成資源浪費(fèi)嚴(yán)重，以及中心城市創(chuàng)新要素和公共資源共享性較差等方面，使得浙江原本有限的資源要素未能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，在一定程度上削弱了自身的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

一是縣域經(jīng)濟(jì)資源整合能力有限?？h級(jí)行政主體在整合縣域資源，集中力量引進(jìn)大項(xiàng)目、培育大企業(yè)時(shí)，往往會(huì)受制于自身資源稟賦條件的局限，如建設(shè)用地有限、人才和技術(shù)創(chuàng)新要素不足等，導(dǎo)致縣域內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)起點(diǎn)較低、規(guī)模偏小、技術(shù)含量不高。這也使得浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今仍停留在以小見長(zhǎng)、以量取勝的“小狗經(jīng)濟(jì)”、“狼群經(jīng)濟(jì)”層面，較難引進(jìn)和產(chǎn)生行業(yè)領(lǐng)軍式的龍頭大企業(yè)，在更高層級(jí)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中顯得競(jìng)爭(zhēng)力不足。

二是縣域經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，因企業(yè)就地辦廠、分散布局，導(dǎo)致土地浪費(fèi)和環(huán)境污染較為嚴(yán)重。在隨后的規(guī)劃建設(shè)中，由于縣域經(jīng)濟(jì)行政分割碎片化，重復(fù)建設(shè)依然突出，資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重。在產(chǎn)業(yè)布局上，由于缺乏跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)窖由旌透鱾€(gè)環(huán)節(jié)的分工合作，導(dǎo)致縣與縣之間同類產(chǎn)業(yè)區(qū)塊并存，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，無(wú)法很好地實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。

與此同時(shí)，實(shí)行“省管縣”的體制改革后，地級(jí)市的作用弱化，縣域發(fā)展的自主權(quán)則不斷加大。省內(nèi)各個(gè)縣、市面臨的政策空間差異變小，這就刺激了各縣的趨利短視行為，導(dǎo)致各縣為了追逐政績(jī)而侵蝕市場(chǎng)機(jī)制，忽視與其他區(qū)域之間的協(xié)調(diào)以及重復(fù)建設(shè)所帶來(lái)的資源浪費(fèi)。而縣域擴(kuò)權(quán)又大大削弱了地級(jí)市統(tǒng)籌各縣發(fā)展的行政權(quán)力，進(jìn)一步造成市場(chǎng)分割和惡性競(jìng)爭(zhēng)，阻礙區(qū)域間的要素自由流動(dòng)，導(dǎo)致浙江的多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)“鎖定”于特定的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

弱市必須做大的邏輯

浙江近年增長(zhǎng)速度放緩，表面看是因?yàn)閭鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比過(guò)大、產(chǎn)品技術(shù)含量低、市場(chǎng)兩頭在外等，實(shí)質(zhì)卻在于長(zhǎng)期縣域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的發(fā)展模式下，缺少輻射能力強(qiáng)的中心城市，已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

浙江的中心城市普遍規(guī)模較小，浙江設(shè)區(qū)市市區(qū)面積和人口分別僅占全省的17.4%和31.6%，落后江蘇和廣東。近年浙江一些主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與廣東、江蘇的差距拉大，一個(gè)重要原因是中心城市發(fā)展不足、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)缺乏中心城市的帶動(dòng)。

在未來(lái)長(zhǎng)三角的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中，主要體現(xiàn)為蘇錫常城市群和杭州灣城市群之間的競(jìng)爭(zhēng)。如果說(shuō)杭州市近年來(lái)的壓力是來(lái)自蘇錫常城市群的做大，那么浙江省的壓力則是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增速放緩，和江蘇的差距越拉越大，兩省發(fā)展模式的爭(zhēng)論在2014年亦成為學(xué)界和民間熱議的話題。

與浙江省管縣相對(duì)應(yīng)，江蘇是“市管縣”模式的代表。2013年2月19日，南京市區(qū)劃調(diào)整獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，由原11區(qū)2縣精簡(jiǎn)為11區(qū)，意味著整個(gè)蘇南區(qū)域結(jié)束“縣域時(shí)代”。浙江的“撤縣改區(qū)”計(jì)劃是在蘇州并掉吳江之后提速的，蘇州城區(qū)面積擴(kuò)大至2910平方公里，成了真正意義上的“大蘇州”，直接與上海接壤。2012年蘇州GDP突破了1.2萬(wàn)億元，超過(guò)杭州、溫州之和，令浙江羨慕不已。

“省管縣”財(cái)政體制在激勵(lì)縣級(jí)城市的同時(shí)，制約了設(shè)區(qū)市的資源汲取能力，抑制了中心城市的極化效應(yīng)。多數(shù)設(shè)區(qū)市如紹興、臺(tái)州、嘉興、湖州、金華等城市的區(qū)域中心功能難以提升，集聚效應(yīng)無(wú)法正常發(fā)揮作用。浙江一批規(guī)模較大的民營(yíng)企業(yè)，由于身處縣域或鎮(zhèn)域，人才、資金、物流、信息等資源和要素?zé)o法滿足其進(jìn)一步發(fā)展的要求，迫使這些企業(yè)不得不實(shí)施外遷計(jì)劃。但這些企業(yè)多數(shù)卻沒(méi)有向浙江省內(nèi)的中心城市聚集，而是大量出逃省外。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有2000多家溫州企業(yè)總部、200多家臺(tái)州大中型企業(yè)總部外遷至上海等大城市。究其原因，關(guān)鍵還是因?yàn)槭?nèi)的多數(shù)中心城市缺乏高級(jí)要素的集聚能力。

浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今，無(wú)論是提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，還是優(yōu)化空間布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，都需要突破縣域行政區(qū)劃的限制，從更寬視野、更廣范圍來(lái)整合優(yōu)化資源配置。這就需要浙江在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中，從原來(lái)的縣域經(jīng)濟(jì)為主體，轉(zhuǎn)型為以中心城市為核心，具有較強(qiáng)一體化的“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”。

紹興的擴(kuò)城樣本

2013年11月8日，浙江省政府撤銷紹興縣和上虞市，設(shè)立柯橋區(qū)和上虞區(qū)，兩個(gè)百?gòu)?qiáng)縣從此消失。區(qū)劃調(diào)整后，紹興市由下轄“一區(qū)五縣（市）”變?yōu)椤叭齾^(qū)三縣（市）”，市區(qū)面積由362平方公里擴(kuò)大到2942平方公里，人口由65.3萬(wàn)增加到216.1萬(wàn)。紹興一下躍升為浙江省第二大城市，市區(qū)面積僅次于杭州市。更重要的是紹興城區(qū)打通了杭州灣，隨著嘉紹大橋的開通，紹興城區(qū)將直接和上海相連，真正實(shí)現(xiàn)了從山陰時(shí)代走向海灣時(shí)代。

通過(guò)區(qū)劃調(diào)整謀求城市擴(kuò)張，這是紹興多年來(lái)的一個(gè)夢(mèng)想。歷史上，紹興“撤縣設(shè)區(qū)”也經(jīng)歷了反復(fù)博弈?？v觀浙江省內(nèi)，沒(méi)有一個(gè)地級(jí)市像紹興那樣，在建國(guó)后短短的34年時(shí)間里，竟有大大小小8次體制變更。地市縣每次合分，都是一次不小的折騰，擰不到一股勁中，大家各唱各的調(diào)，各打各的算盤。

紹興上一輪區(qū)劃調(diào)整是在2001年，原屬紹興縣的斗門等5鎮(zhèn)被劃歸越城區(qū)，紹興縣政府駐地遷至柯橋鎮(zhèn)，市區(qū)面積擴(kuò)大到344平方公里，人口增加到60萬(wàn)。這次調(diào)整解決了“一城多府”帶來(lái)的各自為政難題，但未從根本上改變“小紹興”的窘境。市區(qū)仍受一市一區(qū)、縣包區(qū)的制約，行政面積在長(zhǎng)三角16個(gè)城市和浙江11個(gè)地市中均居最后一位，小馬拉大車現(xiàn)象突出，中心城市的集聚輻射功能比較弱。最讓紹興深感壓力的是，在杭州城市東進(jìn)、寧波城市西拓的戰(zhàn)略下，逐漸對(duì)其形成雙面夾擊。

2010年，紹興市的全國(guó)人大代表提交了《關(guān)于因地制宜開展撤縣設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整的建議》。當(dāng)年11月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《紹興市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》。根據(jù)總體規(guī)劃，紹興將優(yōu)先發(fā)展市域中心城市。

另外兩個(gè)成功的擴(kuò)城范例是杭州與寧波。歷經(jīng)數(shù)年發(fā)展，兩者的撤縣設(shè)區(qū)已成全國(guó)樣本，考察學(xué)習(xí)的城市絡(luò)繹不絕。

然而，也有不成功的案例。2013年，當(dāng)湖州準(zhǔn)備將該市第一經(jīng)濟(jì)大縣長(zhǎng)興撤縣設(shè)區(qū)的消息傳出后，遭遇后者激烈反對(duì)，兩百多名老干部上書縣委，縣委四套班子全部反對(duì)。反對(duì)的一個(gè)重要原因是，中心城市弱的情況下，會(huì)因?yàn)閺?qiáng)調(diào)自身壯大而犧牲周邊縣市利益，最終成為“一堆窮”。

浙江在反思縣域經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的發(fā)展模式過(guò)程中，仍然存在不少爭(zhēng)議。在市縣層面，涉及財(cái)權(quán)、事權(quán)再分配的利益博弈。而在省級(jí)層面，浙江“省管縣”模式的經(jīng)驗(yàn)已在全國(guó)推廣，要主動(dòng)革掉自身優(yōu)勢(shì)，決策者需要更大的智慧和勇氣。

（作者單位：浙江省委黨校公共管理教研部）