理想與限度：德清農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革

王德福

如何更好實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，是新時(shí)期我國(guó)三農(nóng)工作要解決的關(guān)鍵問題。近些年各界的主導(dǎo)思路是通過市場(chǎng)化改革，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，激發(fā)農(nóng)村活力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民致富。農(nóng)村改革就是通過賦予農(nóng)民更加完整和有保障的產(chǎn)權(quán)權(quán)能（即所謂的“還權(quán)賦能”），通過公開公平統(tǒng)一的市場(chǎng)交易，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化配置。基于這種邏輯，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革便成為當(dāng)前市場(chǎng)化導(dǎo)向的農(nóng)村改革的基本內(nèi)容。

浙江省德清縣顯然也認(rèn)同這種思路。這個(gè)位于杭嘉湖平原上的“中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣”，近年來實(shí)施一系列農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革措施，讓“農(nóng)村死產(chǎn)變活權(quán)、活權(quán)生活錢”，改革成效引起諸多關(guān)注，媒體稱其改革“如庖丁解牛般得心應(yīng)手”。2014年德清被浙江省確定為唯一的城鄉(xiāng)體制改革試點(diǎn)縣，德清經(jīng)驗(yàn)也就具有了更廣泛的推廣甚至引領(lǐng)意義。筆者希望通過剖析德清的實(shí)踐，分析農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的意義及其限度，并對(duì)這種改革路徑提出一些反思。

德清的實(shí)踐

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革由來已久。2007年國(guó)家設(shè)立成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，兩地改革試驗(yàn)最為人關(guān)注的是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。2011年農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)新一輪農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，首批24個(gè)試驗(yàn)區(qū)中有4個(gè)直接承擔(dān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)，其余試驗(yàn)區(qū)的實(shí)驗(yàn)內(nèi)容也與產(chǎn)權(quán)改革密切相關(guān)。此外，各地自行探索的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試驗(yàn)也不在少數(shù)。黨的十八屆三中全會(huì)決議首次以中央文件形式肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等產(chǎn)權(quán)改革試驗(yàn)的合法性。一時(shí)間，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)。

同其他地方一樣，德清農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革也包括四個(gè)主要方面：確權(quán)、交易、抵押和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。總體來看，德清在以下方面的探索是比較具有創(chuàng)新性的。

頒發(fā)“流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證”和集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)確權(quán)。除了對(duì)所有農(nóng)地、房屋等進(jìn)行確權(quán)外，德清還根據(jù)“三權(quán)分置”原則，對(duì)經(jīng)營(yíng)面積10畝以上（以及50畝以上）、流轉(zhuǎn)期限5年以上，并簽訂規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，和30畝以上的林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，登記頒發(fā)“流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證”。目前法律上尚無“經(jīng)營(yíng)權(quán)證”依據(jù)，其他地區(qū)多以土地流轉(zhuǎn)“鑒證書”的形式代替經(jīng)營(yíng)權(quán)證。德清的做法確實(shí)比較獨(dú)特。二是實(shí)施集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)確權(quán)，全面完成村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革，明確農(nóng)民在村經(jīng)濟(jì)合作社中的社員身份，明確股權(quán)可依法繼承或在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，即使戶籍改變?nèi)韵硎苁找娣峙錂?quán)。

開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)、宅基地置換和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探索。德清構(gòu)建了縣、鎮(zhèn)、村、戶四級(jí)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)。應(yīng)該說構(gòu)建公開統(tǒng)一的交易平臺(tái)是各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的普遍做法，德清并無創(chuàng)舉，其真正創(chuàng)新之處在于，特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮村社集體對(duì)村級(jí)資產(chǎn)交易的監(jiān)管職能。德清依托農(nóng)村三資管理服務(wù)中心，建立“四議兩公開一監(jiān)督”管理模式，所有村務(wù)重大活動(dòng)必須由村務(wù)監(jiān)督小組全程參與監(jiān)督。第二項(xiàng)探索是推進(jìn)宅基地跨村跨鎮(zhèn)置換。按照“村民自愿”、“資源集約”、“權(quán)跟人走”等原則，利用增減掛鉤政策，在若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動(dòng)農(nóng)房跨村集聚。最后是探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，目前，德清已選擇5個(gè)地塊上報(bào)省里待批復(fù)，方案中明確土地入市收益除上繳15%的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)費(fèi)用外，其余全部歸集體所有。

探索產(chǎn)權(quán)抵押，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的目的之一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)際上是要解決新型經(jīng)營(yíng)主體的融資問題。目前，德清已推出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)質(zhì)押貸款、承包收益權(quán)貸款、農(nóng)村住房抵押貸款等十幾個(gè)新型支農(nóng)特色金融產(chǎn)品。同時(shí)，德清還探索完善農(nóng)村金融體系，2013年成立民間融資服務(wù)中心，由當(dāng)?shù)匾患颐駹I(yíng)企業(yè)發(fā)起成立，屬民間融資中介機(jī)構(gòu)，性質(zhì)視同農(nóng)村信用社。該模式被稱為“德清模式”在浙江全省推廣；2010年成立農(nóng)村資金互助社德農(nóng)農(nóng)村資金互助社，號(hào)稱全國(guó)最大，浙江首批四個(gè)試點(diǎn)之一，積極開展農(nóng)村信用鎮(zhèn)、信用村、信用戶“三信”體系建設(shè)，推進(jìn)道德銀行建設(shè)。

德清經(jīng)驗(yàn)的限度

值得注意的是，德清農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的幾項(xiàng)主要內(nèi)容并非同步實(shí)施，而是多年逐步積累的結(jié)果。比如三項(xiàng)確權(quán)中的集體經(jīng)濟(jì)股份制改革早在2001年就已開始，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)和山林確權(quán)分別于2004年和2007年完成，其土地流轉(zhuǎn)早在2003年就達(dá)到70%以上，縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)也早已建立，等等。換言之，德清改革基本上屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步催生的改革舉措，而非按照產(chǎn)權(quán)改革的一攬子方案統(tǒng)一實(shí)施的，即先有改革之“實(shí)”，后有改革之“名”。

德清經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵在于，不是產(chǎn)權(quán)改革催生了農(nóng)村活力，而是充滿活力的農(nóng)村發(fā)展推動(dòng)了產(chǎn)權(quán)的改革，進(jìn)而反過來推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。只有生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度時(shí)，生產(chǎn)關(guān)系的改變才會(huì)真正推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展，否則，指望調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)力進(jìn)行拔苗助長(zhǎng)，是不切實(shí)際的。

具體來說，德清經(jīng)驗(yàn)的限度，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是德清地方工業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移比例較高，給大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)騰挪出巨大社會(huì)空間。2003年德清便擁有271家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，三產(chǎn)比重為10.6：56.8：32.6，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口已達(dá)70%以上，農(nóng)民收入中來自非農(nóng)收入的占70%以上，正是這一年，德清土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到了70%。2014年德清三產(chǎn)比重調(diào)整為5.5：56.3：38.2，規(guī)模以上企業(yè)已達(dá)652家，全縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)入“全國(guó)千強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，近80%的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民來自非農(nóng)收入達(dá)80%以上，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到75%（全國(guó)土地流轉(zhuǎn)率僅為28.8%）?？梢?，德清土地流轉(zhuǎn)率與農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)比例是基本匹配的。正是由于本地二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，提供了較為充足的就業(yè)空間，才使得農(nóng)民可以“離土不離鄉(xiāng)”獲得有保障的收入來源，減弱了土地的社會(huì)保障功能，這是德清在十幾年前就實(shí)現(xiàn)極高土地流轉(zhuǎn)率的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

二是德清經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，區(qū)位條件優(yōu)越，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地升值提供了外部條件。德清與杭州毗鄰，距杭州市中心僅半小時(shí)車程，距長(zhǎng)三角核心城市上海、寧波、南京均在2小時(shí)車程以內(nèi)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)非常明顯。德清土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）中對(duì)其農(nóng)業(yè)用地功能定位為由“保障農(nóng)產(chǎn)品的供給，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)功能和生態(tài)功能、旅游休閑功能相結(jié)合”。正是這種定位，加上其發(fā)達(dá)的地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力和區(qū)位條件，吸引了大量資本到德清流轉(zhuǎn)土地從事苗木花卉種植、休閑農(nóng)業(yè)等非糧化經(jīng)營(yíng)，僅綠城集團(tuán)就在當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)5000畝土地搞休閑農(nóng)業(yè)，這才是德清農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金從四五百元陡升到上千元甚至2000元、農(nóng)房出租價(jià)格每年每幢平均達(dá)3.5萬元（搞農(nóng)家樂、洋家樂）的根源。換句話說，德清農(nóng)地升值（包括抵押貸款）其實(shí)與產(chǎn)權(quán)改革本身關(guān)系不大，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)位條件和農(nóng)業(yè)功能定位合力作用的結(jié)果，舍此任何一項(xiàng)都難以實(shí)現(xiàn)。

三是德清財(cái)政實(shí)力較為雄厚，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，為農(nóng)民提供了較充分的社會(huì)保障。2014年德清財(cái)政總收入達(dá)到61.3億元，用于民生的支出達(dá)28億元。正是在強(qiáng)大財(cái)政實(shí)力支撐下，德清得以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)保障水平，比如將新農(nóng)合與城鎮(zhèn)醫(yī)保合并，將城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，享受與城鎮(zhèn)居民同等的廉租房、公租房等住房政策。

但是，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，德清的產(chǎn)權(quán)改革也同樣面臨諸多值得警惕的風(fēng)險(xiǎn)。首先是產(chǎn)權(quán)改革的受益群體可能發(fā)生分化，土地流轉(zhuǎn)、抵押貸款等最為稱道的改革成效其實(shí)主要受益群體是從事規(guī)模經(jīng)營(yíng)和特種經(jīng)營(yíng)的下鄉(xiāng)資本和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英，總體來看，這部分人有的并不屬于農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)精英也只占農(nóng)民群體的很少一部分。實(shí)際上，大多數(shù)普通農(nóng)民在改革中的獲益只有土地租金和工資收入，他們實(shí)際上只能分享改革紅利中的一點(diǎn)剩余。其次，過剩資本進(jìn)入農(nóng)村后勢(shì)必帶來當(dāng)?shù)剞r(nóng)村龐大的利益流量，這幾乎必然會(huì)帶來地方精英甚至其他地方勢(shì)力等強(qiáng)勢(shì)群體的利益結(jié)盟，表現(xiàn)在資源分配上就是會(huì)將普通農(nóng)民排斥在外，表現(xiàn)在權(quán)力結(jié)構(gòu)上就是富人治村，換言之，農(nóng)村利益涌流所帶來的有可能是社會(huì)分化的加劇。最后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，無論是種植經(jīng)濟(jì)作物還是搞休閑農(nóng)業(yè)，總是面臨較高的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，特別是德清這種主要依附于城市經(jīng)濟(jì)和市民消費(fèi)能力的外向型農(nóng)業(yè)，一旦遭遇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，如此高比例的土地流轉(zhuǎn)率所帶來的租金糾紛、農(nóng)地農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)不堪設(shè)想。

切莫急于邯鄲學(xué)步

對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其中一個(gè)流傳甚廣的說法叫做“喚醒沉睡的資產(chǎn)”，意思是，農(nóng)民手中的土地、房屋等是寶貴的財(cái)富，由于產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致長(zhǎng)期“沉睡”，產(chǎn)權(quán)改革就是賦予其完整權(quán)能，通過市場(chǎng)配置將其激活，必將迸發(fā)出“驚人的貨幣財(cái)富”。有學(xué)者計(jì)算，我國(guó)當(dāng)前15億畝農(nóng)用地（包括承包耕地12.77億畝和集體建設(shè)用地2.5億畝）市場(chǎng)價(jià)值將達(dá)130萬億元以上。在筆者看來，這是典型的倒果為因的邏輯錯(cuò)誤。

德清農(nóng)地農(nóng)房的升值主要是因?yàn)槠涞胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)優(yōu)越和農(nóng)業(yè)功能轉(zhuǎn)變帶來。對(duì)于大多數(shù)遠(yuǎn)離大都市的農(nóng)村，農(nóng)地只能用來種植糧食，農(nóng)房也只能用來供農(nóng)民居住，其區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了其價(jià)值幾何，寄希望于通過產(chǎn)權(quán)改革就能激活市場(chǎng)交易從而帶來增值收益，實(shí)在是太過異想天開。

遺憾的是，像德清農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革這樣的“樣本”，正在成為眾多內(nèi)地農(nóng)村爭(zhēng)相效仿的對(duì)象。許多地方政府的正是基于上述倒果為因的邏輯來積極推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，完全忽略了“樣本”形成的歷史與現(xiàn)實(shí)條件。

很明顯，對(duì)于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，農(nóng)地在未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍然是農(nóng)民依托其上完成基本勞動(dòng)力再生產(chǎn)的載體，其主要功能還是生產(chǎn)糧食，這就注定了全國(guó)大多數(shù)農(nóng)地不可能像德清這樣可以通過種植花卉苗木、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)等非糧化經(jīng)營(yíng)獲得較高市場(chǎng)收益，農(nóng)民也難以像德清農(nóng)民一樣順利實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)地也就依然發(fā)揮著保障進(jìn)城失敗而返鄉(xiāng)的社會(huì)保障功能。換句話說，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)來說，農(nóng)地農(nóng)房在未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍然主要是“命根子”而非“錢袋子”。在這種情況下，如果強(qiáng)制推行，就像近些年各地強(qiáng)推的大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)一樣，可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)不可想象。

頗值得警惕的是，一方面是數(shù)量眾多但力量分散且薄弱的普通農(nóng)民，一方面是實(shí)力雄厚、市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)豐富的強(qiáng)勢(shì)資本和地方精英，這兩個(gè)群體在產(chǎn)權(quán)改革所要構(gòu)建的所謂“自由市場(chǎng)”交易中究竟哪一方更受益其實(shí)是不言自明的。在這個(gè)意義上，地方政府在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中，一定要建立起嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革要堅(jiān)持做到中央強(qiáng)調(diào)的，一方面發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，另一方也要更好發(fā)揮政府的作用。兩者不可偏廢。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）