基層“責(zé)大權(quán)小利少”合理嗎？

賀雪峰

很多縣鄉(xiāng)干部抱怨基層責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對(duì)稱，責(zé)大權(quán)小利少，認(rèn)為要調(diào)動(dòng)基層積極性，必須做到責(zé)權(quán)利益一致。實(shí)際上，很多年來，這種情況一直沒有實(shí)質(zhì)性改變。這本身就是一個(gè)值得研究的問題。

收取農(nóng)業(yè)稅、計(jì)劃生育、征地拆遷，都是一個(gè)時(shí)期地方“天下第一難”的工作，都是通過運(yùn)動(dòng)式治理來解決的，而其中最為有趣的是貫穿著這樣一個(gè)邏輯：上級(jí)對(duì)下級(jí)的要求是“既要，又要，還要”：“既要完成任務(wù)，又不能違法，還要群眾滿意”?？偠灾巧霞?jí)要求下級(jí)完成任務(wù)，卻沒有給下級(jí)可以完成任務(wù)的手段、權(quán)力，也幾乎沒有與完成如此艱難任務(wù)所匹配的利益。下級(jí)因此面臨動(dòng)輒得咎的困局，下級(jí)只可能靠碰運(yùn)氣來試用非常手段，以從困局中解脫出來。采取非常手段，就可能引發(fā)惡性事件，從而被處分，但這只是可能被處分；不采取非常手段，不積極想辦法創(chuàng)造性地完成上級(jí)交辦的任務(wù)，則肯定是要被處分。與其消極肯定被處分，不如積極去想辦法。這就極大地調(diào)動(dòng)了下級(jí)在行政中的積極性與動(dòng)力機(jī)制，從而創(chuàng)造性地完成了在其他國(guó)家?guī)缀跏遣豢上胂?、不可思議的艱難任務(wù)。

中國(guó)正處在史無前例的快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，加之中國(guó)區(qū)域遼闊，不同地區(qū)發(fā)展不平衡，情況十分復(fù)雜，全國(guó)很難形成一個(gè)規(guī)范的辦法來解決各個(gè)地方的問題，而且在解決地方問題中形成的辦法也很難上升為全國(guó)的規(guī)范性辦法。中國(guó)的國(guó)家治理，因此采取了一種很有趣的解決信息不對(duì)稱和治理制度化不足的辦法，就是在責(zé)權(quán)利分配上進(jìn)行不對(duì)稱的分配，越是下級(jí)，責(zé)任越大，權(quán)利越小；越是上級(jí)，權(quán)利越大，責(zé)任越小，這樣一種責(zé)任向下分配，權(quán)利往上保留的體制。這種體制調(diào)動(dòng)了地方的積極性，使地方積極想辦法，包括其中非常手段甚至潛規(guī)則、非法手段。其結(jié)果是，這些非常手段解決了國(guó)家治理中的很多幾乎是不可能解決的問題。同時(shí)，這些非常手段也會(huì)形成遺留問題。

正是因?yàn)樵谪?zé)權(quán)利分配上的不匹配，一旦非常手段引發(fā)惡性事件，其責(zé)任主體就當(dāng)然是地方。越是下級(jí)，所要面對(duì)的問題就越多，所采取的措施就越要偏離規(guī)范要求。因此，從改革開放以來，人們聽到了“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人，街頭執(zhí)法的不是人”這句流行語。

但是，沒有街頭執(zhí)法者在實(shí)踐中對(duì)復(fù)雜情況的積極甚至智慧應(yīng)對(duì)，沒有基層在“責(zé)大權(quán)小利少”情況下為避免被處分的積極行政，就不可能有中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

同時(shí)，地方也應(yīng)當(dāng)明白，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，如果責(zé)權(quán)利層層匹配，基層實(shí)踐中出現(xiàn)的問題就會(huì)層層向上轉(zhuǎn)移，最終可能會(huì)損害中央的權(quán)威。在快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，中央權(quán)威正是中國(guó)可以彌合分歧，辦成幾乎無法辦成各種事情的最基本的前提。在這個(gè)意義上講，在未來相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)不同級(jí)別行政中的責(zé)權(quán)利分配的不對(duì)稱，還將會(huì)持續(xù)。