養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的徐匯探索

傅蘊(yùn)愷

編者按：此次老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查的一大特點(diǎn)就是市人大執(zhí)法檢查與區(qū)縣人大執(zhí)法檢查相結(jié)合。各區(qū)縣人大常委會(huì)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，與市人大常委會(huì)同步開(kāi)展多種形式的檢查活動(dòng)，有力拓展了執(zhí)法檢查的廣度和深度。

在上海整體進(jìn)入深度老齡化階段的背景下，徐匯區(qū)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)出老年人口持續(xù)增長(zhǎng)、高齡老人不斷增加、空巢化趨勢(shì)明顯等特點(diǎn)。截至2014年底，本區(qū)60周歲及以上戶籍老年人26.95萬(wàn)人，占全區(qū)戶籍總?cè)丝诘?9.35%。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年徐匯區(qū)戶籍老年人口將達(dá)到32.53萬(wàn)人，占總?cè)丝诒壤?6%以上。為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，區(qū)政府及相關(guān)部門在政府職能、服務(wù)形態(tài)、工作方法和聯(lián)動(dòng)機(jī)制上不斷探索和實(shí)踐，并深入開(kāi)展老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估試點(diǎn)工作，取得了新的進(jìn)展。

健全三大服務(wù)體系

形成多層次的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。區(qū)政府通過(guò)公建公辦、公辦公營(yíng)、民辦公助、民辦民營(yíng)等多種運(yùn)營(yíng)模式，建設(shè)和完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。加大了開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策扶持，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)崗位、專業(yè)人才給予補(bǔ)貼，提高護(hù)理服務(wù)水平。此外，區(qū)政府積極探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理規(guī)范化建設(shè)，制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)徐匯區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，委托社會(huì)組織“徐匯區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)指導(dǎo)中心”對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展分層指導(dǎo)和分類培訓(xùn)，并按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)管理規(guī)范形成考核指標(biāo)，開(kāi)展規(guī)范達(dá)標(biāo)活動(dòng)，將考核結(jié)果與政府補(bǔ)貼掛鉤。完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)獨(dú)居老年人結(jié)對(duì)關(guān)愛(ài)工作，開(kāi)展了社區(qū)老年人互助“睦鄰點(diǎn)”項(xiàng)目，在社區(qū)選擇一些富有熱心且住房條件好的獨(dú)居、純老家庭老年人的家中，為社區(qū)內(nèi)其他獨(dú)居、純老家庭老年人提供生活幫助、精神慰藉等服務(wù)，幫助老年人消除沮喪感、孤獨(dú)感，豐富他們的晚年生活。

建立老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估體系。以建立老年長(zhǎng)期照護(hù)體系為目標(biāo)，依據(jù)市統(tǒng)一制訂的老年照護(hù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，整合多部門資源，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息管理平臺(tái)，形成社區(qū)助老、高齡護(hù)理、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、老年護(hù)理等分類醫(yī)療需求的第三方評(píng)估體系，統(tǒng)一受理、評(píng)估老年人的照護(hù)需求，實(shí)現(xiàn)老年基本照護(hù)需求與專業(yè)服務(wù)合理匹配，促進(jìn)有限養(yǎng)老服務(wù)資源的公平分配和有效使用。2014年在三個(gè)街道試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，目前已在全區(qū)開(kāi)展。

完善發(fā)揮市場(chǎng)作用的政策支撐體系。完善政府購(gòu)買服務(wù)等財(cái)政補(bǔ)貼政策。完善政府購(gòu)買為老服務(wù)項(xiàng)目等相關(guān)政策，支持為老服務(wù)社會(huì)組織參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)營(yíng)管理。積極推進(jìn)為老服務(wù)信息化建設(shè)，依托“962899”為老服務(wù)信息平臺(tái)，為60周歲及以上老年人提供信息查詢和牽線搭橋服務(wù)，使服務(wù)供給與需求緊密對(duì)接。

前進(jìn)路上的“羈絆”

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與人口分布尚不完全匹配，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合面臨一些瓶頸難題。未來(lái)，徐匯區(qū)人口老齡化進(jìn)程將持續(xù)加快，對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的需求與日俱增。本區(qū)人口密度呈現(xiàn)出北密南疏的分布特點(diǎn)，北部由于建設(shè)用地有限，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施較少，規(guī)模也相對(duì)較小，挖潛新增設(shè)施難度大，南部設(shè)施離市區(qū)相對(duì)較遠(yuǎn)，交通不便，使得部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不高。并且，由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異和觀念原因，公辦養(yǎng)老院一床難求，部分民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不高。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合推進(jìn)過(guò)程中遇到一些瓶頸難題，對(duì)達(dá)到100張床位以上規(guī)模的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)須設(shè)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的要求，由于軟硬件條件限制，落實(shí)困難不小;社區(qū)衛(wèi)生中心及二、三級(jí)醫(yī)院由于認(rèn)識(shí)和機(jī)制原因，醫(yī)生多點(diǎn)執(zhí)業(yè)機(jī)制推進(jìn)難度較大。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理床位費(fèi)用與社保支付仍未完全打通，致使醫(yī)院護(hù)理床位與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理床位收費(fèi)形成剪刀差，一位老人說(shuō)：“在醫(yī)院住院享受的醫(yī)療服務(wù)比養(yǎng)老院護(hù)理床位的服務(wù)好，但支付的費(fèi)用反而少，我寧愿去醫(yī)院?！?/p>

專業(yè)為老服務(wù)人員缺乏，養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制有待完善。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍反映，機(jī)構(gòu)為老服務(wù)人員文化程度普遍偏低，待遇大多為稅后每月3500—4000元，他們經(jīng)常沒(méi)干多久就跳槽，隊(duì)伍穩(wěn)定性差。而為老服務(wù)人員的想法為，他們勞動(dòng)強(qiáng)度不比月嫂、農(nóng)民工低，但報(bào)酬相比有較大差距，并且得不到社會(huì)認(rèn)同。這種矛盾導(dǎo)致專業(yè)護(hù)理人員缺乏，多數(shù)機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)退休返聘人員，醫(yī)護(hù)人員年齡偏大，無(wú)法形成正常的職業(yè)發(fā)展機(jī)制。此外，有關(guān)部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)工組織的培訓(xùn)次數(shù)仍相對(duì)較少，并且培訓(xùn)內(nèi)容仍不夠豐富，需要更加接近實(shí)戰(zhàn)，貼近老人護(hù)理需求?！芭嘤?xùn)的形式、時(shí)間不夠靈活，如安排集中培訓(xùn)，使得本已護(hù)理人員人手緊缺的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，更加捉襟見(jiàn)肘?！币晃幻褶k養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人說(shuō)。

養(yǎng)老服務(wù)還未形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)力度不夠。為老服務(wù)還是以政府突入為主，促進(jìn)社會(huì)力量參與為老服務(wù)不夠，特別是相關(guān)公益性社會(huì)組織較少。徐匯區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共41家，民辦公助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)19家，純市場(chǎng)化運(yùn)作的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅1家，占比較低。民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)還存在著土地供應(yīng)、政府資助、價(jià)格控制等政策性障礙，市場(chǎng)還沒(méi)有在養(yǎng)老服務(wù)資源配置中發(fā)揮決定性作用，難以滿足老年人巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求。

來(lái)自一線的呼聲

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、社會(huì)組織代表、社工等從業(yè)人員在座談交流中呼吁：

加強(qiáng)為老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，拓展養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)渠道。開(kāi)展多層次培訓(xùn)。依托職業(yè)院校和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身，加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)，優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)時(shí)間，建立養(yǎng)老服務(wù)實(shí)訓(xùn)基地，為養(yǎng)老服務(wù)人員提供更便捷、更個(gè)性化的培訓(xùn)課程。鼓勵(lì)高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)專業(yè)或培訓(xùn)項(xiàng)目，設(shè)立護(hù)理等級(jí)資質(zhì)，形成護(hù)理人才梯隊(duì)。充分依托轄區(qū)內(nèi)的專業(yè)社會(huì)組織，完善為老服務(wù)人員的用工、培訓(xùn)、評(píng)估和考核機(jī)制。完善職業(yè)保障。鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入社會(huì)人才，對(duì)在民辦機(jī)構(gòu)就業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)行與公辦機(jī)構(gòu)相同的職業(yè)資格、注冊(cè)考核政策。完善為老服務(wù)人員職業(yè)防護(hù)機(jī)制，督促相關(guān)機(jī)構(gòu)依法繳納住院等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。完善本區(qū)為老服務(wù)行業(yè)用工指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)范用工行為，形成收入合理增長(zhǎng)機(jī)制。提高尊老敬老意識(shí)。健全為老志愿服務(wù)機(jī)制，開(kāi)發(fā)公益性崗位，為志愿者參與社會(huì)服務(wù)提供平臺(tái)，促進(jìn)養(yǎng)老志愿服務(wù)廣泛開(kāi)展。開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)秀人員評(píng)選活動(dòng)，培育和樹(shù)立尊老敬老的模范典型和為老服務(wù)光榮的理念。

鼓勵(lì)社會(huì)力量參與老齡事業(yè)發(fā)展，完善養(yǎng)老服務(wù)考核和監(jiān)管機(jī)制。加大政策支持和引導(dǎo)力度，激發(fā)各類服務(wù)主體活力。將鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容納入“十三五”規(guī)劃中，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年照料、居家養(yǎng)老服務(wù)等為老服務(wù)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作。加大和規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)力度，創(chuàng)新服務(wù)供給方式。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)選擇機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、自助選擇的制度優(yōu)勢(shì)，為老年人提供更多可選擇的優(yōu)質(zhì)服務(wù)產(chǎn)品，滿足老年人多層次需求。堅(jiān)持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性，重點(diǎn)接收孤寡、貧困、失能等無(wú)力進(jìn)入民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者民辦機(jī)構(gòu)接收有困難的老人。加強(qiáng)監(jiān)督管理力度，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。在完善事中事后監(jiān)管方面，要明晰、公開(kāi)政府基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象，改革現(xiàn)有政府考核方式，從原有的考核養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位完成情況、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)老年人數(shù)量，轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合基本養(yǎng)老公共服務(wù)保障對(duì)象保障覆蓋進(jìn)行考核。

整合各類資源，鼓勵(lì)和促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。一是整合政策資源。居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策，由于涉及多個(gè)部門，要加強(qiáng)市、區(qū)兩級(jí)政策和資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是整合部門工作力量。養(yǎng)老服務(wù)工作涉及民政、發(fā)展改革、衛(wèi)生計(jì)生、規(guī)劃國(guó)土資源等多個(gè)部門工作職責(zé)，區(qū)政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。三是整合社區(qū)工作力量。對(duì)于社區(qū)的各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及資源，在加大供給的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步提高現(xiàn)有資源的整合力度，既要深化老伙伴計(jì)劃等志愿服務(wù)項(xiàng)目，也要引入社會(huì)、市場(chǎng)力量參與服務(wù)供給，提高資源社會(huì)化運(yùn)作的開(kāi)放度。支持有條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療護(hù)理床位或與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議，為老年人提供便捷的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。加強(qiáng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與社區(qū)衛(wèi)生中心、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)化醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展人才培養(yǎng)和保障，鼓勵(lì)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)護(hù)士到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中提供服務(wù)。