破解老年人權(quán)益保障“老大難”

萬智奇

市人大常委會高度重視老齡事業(yè)，本屆以來，逐年推進該領(lǐng)域的立法、監(jiān)督工作，有力支持和督促了上海老齡工作水平不斷提升。今年，針對貫徹落實《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的情況，聚焦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策及實施情況，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)劃、建設(shè)和運行情況，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作推進情況，養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)情況等四個方面，市區(qū)縣全面聯(lián)動開展了執(zhí)法檢查。

本市老年人權(quán)益保障工作走向深入

從社會保障來看，制度更加完善，新農(nóng)保和城居保制度得以合并，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，基本實現(xiàn)了養(yǎng)老保險全覆蓋。基本養(yǎng)老金不斷調(diào)整增加，逐步形成了養(yǎng)老金水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與不同制度不同人群相對應(yīng)的調(diào)整機制。最新數(shù)據(jù)顯示，本市企業(yè)退休人員平均養(yǎng)老金達到每月3315元，水平居全國前列。從養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)來看，數(shù)量持續(xù)增加。截至2014年底，全市已有養(yǎng)老機構(gòu)660家，床位總數(shù)114907張。累計建設(shè)576個社區(qū)老年人助餐點、381家老年人日間服務(wù)中心、5500多家老年活動室，累計為29.5萬名老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。從居家養(yǎng)老服務(wù)水平來看，也有新的發(fā)展，2014年來，3萬名低齡健康老人通過“老伙伴計劃”為15萬高齡老年人提供了家庭互助服務(wù)，同時，為1000戶低保困難老年人家庭實施適老性改造、為老年人家庭成員提供喘息服務(wù)、護老者培訓(xùn)、爬樓機租賃等措施，對老年人安心居家養(yǎng)老起到了重要作用。

值得一提的是，長期困擾上海老齡事業(yè)發(fā)展的一些瓶頸開始逐步破題，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、老年照護統(tǒng)一需求評估、老年護理保障等“尖端問題”的解決有了實質(zhì)進展。大力推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，全面扶持養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)，鼓勵社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與養(yǎng)老機構(gòu)等開展簽約服務(wù)。6月上旬，市政府召開醫(yī)養(yǎng)結(jié)合推進大會，下發(fā)《關(guān)于全面推進本市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見》征求各部門意見。積極探索開展老年照護統(tǒng)一需求評估體系建設(shè)，在徐匯全區(qū)以及浦東、普陀、楊浦、閔行等4個區(qū)的部分街鎮(zhèn)開展評估試點，著力夯實梯度保障、精準(zhǔn)服務(wù)的工作基礎(chǔ)。積極開展高齡老人醫(yī)療護理保障計劃試點，探索減輕家庭照護負擔(dān)的路徑。

老年人權(quán)益保障的幾大核心問題

本市面臨快速老齡化和深度老齡化的雙重挑戰(zhàn)。2014年，全市戶籍人口中60歲及以上老年人數(shù)量為414萬人，占戶籍人口的28.8%，比例為全國平均水平的一倍。預(yù)計到2020年和2025年，全市戶籍人口中60歲及以上老年人將高達530萬和600萬左右。尤其是隨著獨生子女父母逐步步入老年，應(yīng)對老齡化的任務(wù)更趨艱巨繁重。從上海老齡事業(yè)的發(fā)展情況來看，老齡工作中存在幾個關(guān)鍵問題，或是長期存在，或是逐漸凸顯，若能更妥善把握，有利于將老齡事業(yè)更往前推進一大步。

核心問題一：老齡工作力量的發(fā)揮

無疑，上海應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)仍然艱巨，本市依然是全國老齡化程度最高的地區(qū)，迫切需要全面踐行積極老齡化理念。要確保上海老齡事業(yè)頂層設(shè)計和戰(zhàn)略思考落地，工作壓力非常之大，如何才能讓老齡工作的力量發(fā)揮出來？量力而行的冷靜思考是必須的，而面對問題和矛盾能逆流而上，盡力而為也極其重要。首先，要把職責(zé)落到實處。我們應(yīng)當(dāng)想清楚哪些老年人的養(yǎng)老問題是政府責(zé)無旁貸的、哪些是政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助解決的、哪些是政府應(yīng)當(dāng)推動社會組織幫助解決的、哪些是應(yīng)當(dāng)由老年人通過市場自主解決的，找到這些問題的答案，才能讓工作的邊界和層次更清晰，有政府工作的“責(zé)任清單”，我們的職責(zé)才能更明確。其次是如何促使各方面減少扯皮，形成合力。老齡工作條線龐雜，部門約有三十余家，資源共享、法律要求、政策銜接、工作合力等有很大的整合需求，壁壘很難避免。比如在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)、民辦養(yǎng)老機構(gòu)用地規(guī)劃、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施水電氣優(yōu)惠等工作的實際操作中都有體現(xiàn)。老齡工作委員會、社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用顯得非常關(guān)鍵;同時，通過更嚴格的考核評估機制評判工作成效和投入產(chǎn)出，也是重要舉措。三是法治氛圍的塑造。維護老年人權(quán)益是全社會共同責(zé)任，所以通過宣傳法律，弘揚傳統(tǒng)美德讓全社會形成保護老年權(quán)益的氛圍非常重要。我們要引導(dǎo)全社會自覺尊重和維護老年人的合法權(quán)益，更要牢記居家養(yǎng)老是基礎(chǔ)，為支持家庭和子女承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任提供更多的服務(wù)和支撐，幫助家庭成員更好地關(guān)愛老人、贍養(yǎng)老人。

核心問題二：社會養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)涵的深化

“9073”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系早早就得以明確，這為上海的養(yǎng)老服務(wù)工作立下了一個比較科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮了重要的作用，這與“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機構(gòu)為支撐”的法律要求是吻合的。這一體系作用的發(fā)揮、內(nèi)涵的深化還應(yīng)走在進行時，不是完成時。執(zhí)法檢查了解到幾個傾向，反映了當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的不足。首先是居家、社區(qū)養(yǎng)老部門相對機構(gòu)養(yǎng)老工作推進的不足?！盎A(chǔ)”和“依托”的部分享受到政府公共資源相對有限，政策相對分散。相比機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的推進以床位數(shù)量為硬指標(biāo)，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的評判是偏軟的。其次是機構(gòu)養(yǎng)老床位指標(biāo)“虛化”。設(shè)施布局與人口布局沒有匹配，按照“戶籍人口”測算的床位數(shù)量配比與人口遷移情況沒有對接;機構(gòu)床位指標(biāo)的完成按照“建筑封頂”計算，實際并不能全面投入使用;土地資源有限，床位“保存量、托增量”的壓力較大。

對這些問題必須引起高度重視，到今年第二季度，全市及各區(qū)縣的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃（2013—2020年）將全面完成，這一指標(biāo)性規(guī)劃的出臺是確保養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)揮作用的大事，如何提升督查力度確保規(guī)劃不折不扣得到落實是當(dāng)務(wù)之急。要根據(jù)養(yǎng)老實際，不斷加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)硬件建設(shè)、能力提升及政策配套，為老年人就近養(yǎng)老提供更加全面、更具質(zhì)量的服務(wù)。要加大農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度，促進養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。抓緊研究新時期的養(yǎng)老服務(wù)格局和標(biāo)準(zhǔn)，力求根據(jù)上海人口老齡化實際，讓“十三五”規(guī)劃在養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵深化上加強綜合設(shè)計，努力構(gòu)建更加符合未來發(fā)展需要，多元化、多層次養(yǎng)老服務(wù)梯度銜接的養(yǎng)老服務(wù)體系。

核心問題三：醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

一定程度上，老年人對“醫(yī)”和“養(yǎng)”的需求是“你中有我，我中有你”。醫(yī)養(yǎng)服務(wù)的結(jié)合之所以被高度關(guān)注，是老人身體機能不斷弱化這一無法改變的現(xiàn)實趨勢的要求。近年來，政府在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合上下了大功夫，花了大力氣，頂層設(shè)計已經(jīng)基本完成，思路是比較明晰的。然而有些問題還應(yīng)逐步解決：一是護理床位的供給。近年來，本市護理床位確實有較大幅度的增長，但相比老齡化的加深程度而言，增速還是不夠的，而且護理床位的新建和流通都存在明顯問題。二是在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)置?？陀^而言，養(yǎng)老機構(gòu)軟硬件條件較為有限，全面達到國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)比較困難，也往往較難吸引優(yōu)秀醫(yī)護人員。然而如果內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)不普及，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”實現(xiàn)的難度就會更大。三是促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的銜接機制問題。當(dāng)前，針對無法通過設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)滿足醫(yī)療服務(wù)需求的部分，通過醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)簽約服務(wù)的模式進行解決，然而由于配套的補償和激勵機制的缺失，服務(wù)供方的積極性還不活躍，這是實際操作中的現(xiàn)實情況。四是老年護理服務(wù)體系建設(shè)問題。高齡老人醫(yī)療護理保障計劃是上海探索老年護理服務(wù)體系建設(shè)的形式，但試點街鎮(zhèn)少、受益面窄、老年人自負費用比例高的問題已經(jīng)引起了各方的注意。怎樣把服務(wù)對象延伸至更多年齡段和參保類型老人特別是失能失智的老人，怎樣讓機構(gòu)住養(yǎng)老人享受這一服務(wù)，都還需要進一步研究。

應(yīng)該說，醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)的職責(zé)分工，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的工作機制及工作方式在近年來做了許多探索，6月份的全市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合大會上，很多問題已經(jīng)得到了初步明確。通過進一步完善醫(yī)保梯度支付及價格收費政策，制定護理院和護理床位出入標(biāo)準(zhǔn)，必能不斷緩解供需矛盾，使醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作健康有序發(fā)展。要注意的是，完備的老年照護統(tǒng)一需求評估制度是各項工作的重要突破口，是實現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)、梯度保障的重要基礎(chǔ)。通過集中加快試點探索步伐，解決部門協(xié)調(diào)、資源整合、評估隊伍培育、統(tǒng)一信息化平臺建設(shè)、提高評估過程的公開性和評估結(jié)果的公信力，以及加強社會宣傳引導(dǎo)等問題，這項制度就能更快、更好地形成制度性成果，進一步促使醫(yī)療服務(wù)供需對接，全面增強醫(yī)療資源分配的有效性。