新時期中國外交決策領域的新變化

張歷歷

十八大之后，以習近平為總書記的新一屆中央領導集體率領中國人民全面建設實現(xiàn)社會主義小康社會、提出“兩個一百年”和“中國夢”的偉大奮斗目標。為了實現(xiàn)這一偉大奮斗目標，我們必須堅持全面深化改革，在各領域?qū)で笸黄坪桶l(fā)展。

中國外交決策領域的新挑戰(zhàn)

新的國際形勢為我國外交工作提出了新的挑戰(zhàn)。然而，外交決策機制[1] 中原有的機構和設置無法滿足新時期中國開展對外關系的要求。具體來說，當今世界正在發(fā)生深刻復雜的變化，在國際經(jīng)濟危機和新干涉主義的雙重影響下，安全問題日益突出，國家安全問題的復雜性需要多個部門共同協(xié)作，需要我們建立新的應對機制。從外交執(zhí)行層面來說，隨著我國綜合國力的全面提升和對外交往意愿的持續(xù)增強，中國外交面臨前所未有的機遇與挑戰(zhàn)，這就需要負責外交工作的相關部門在原有機制上不斷適應新情況，通過機構改革和重組，實現(xiàn)自我完善。同時，為了服務國家總體外交大局，我國在政黨、軍事、民間、文化等領域亟須開展豐富多樣、各具特色的對外工作，這就需要相關職能部門通過機構改革和業(yè)務調(diào)整積極適應新情況和新變化。

為此，中央在外交領域進行了一系列改革，并對中國外交決策機制進行了較大幅度的調(diào)整。中國外交決策領域涉及的組織機構有突出的變化。

中國外交決策領域的新變化

一、中央國家安全委員會成立

十八大之后，外交決策機制頂層出現(xiàn)最新設計。中國最高政治、外交決策層一直都是中共中央政治局及常委會。在中央政治局之下設專門的外交領導機構是中央外事領導小組，自中共十四大之后，該小組組長均由國家和中共最高政治領導人擔任。十八大之后，以習近平為總書記的中央領導集體新設立中央國家安全委員會。這是中華人民共和國成立65年歷史上，在國家外交安全決策機制中出現(xiàn)的最重要的頂層和制度設計。關于中央國家安全委員會宗旨，習近平指出，當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。中央國家安全委員會的設立，就是“將國內(nèi)外各種涉及國家安全的問題統(tǒng)一在一個機構下予以處理”。[2]

2013年11月12日，中共十八屆三中全會發(fā)表的《新聞公報》中宣布：中央決定成立中國中央國家安全委員會。中央國家安全委員會由中共中央總書記、國家主席習近平任主席，中央政治局常委李克強、張德江任副主席，下設常務委員和委員若干名。中央國家安全委員會作為中共中央關于國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機構，向中央政治局、中央政治局常務委員會負責，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國家安全的重大事項和重要工作。國安會成員分為常務委員和委員，外交部、公安部、國家安全部、中國人民解放軍總參謀部、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部等職級部委首長是國家安全委員會成員。

二、外交部部內(nèi)的機構調(diào)整和改革

外交部作為代表國家對外進行交涉的專職外交執(zhí)行機構，其機構設置服從服務于國家對外戰(zhàn)略的需要，以便更好地維護和實現(xiàn)國家利益。21世紀初期國際環(huán)境和中國國情的巨大變化使外交部面臨的任務隨之加大、專職機構的重要性進一步加強，外交部部內(nèi)機構設置和人員數(shù)量相對增加。外交部內(nèi)的地區(qū)司、專職業(yè)務司、行政管理機構三大部分都有一些調(diào)整變化。

1、邊界與海洋事務的加強

隨著各國對海洋開發(fā)的重視，越南、菲律賓等南海周邊國家對中國南海相關海域的爭執(zhí)不斷；日本在東海油氣田、釣魚島等問題上不斷采取強硬措施，中國面臨的南海、東海等海洋問題日益復雜化、多樣化；此外，遠洋護航、國際海洋開發(fā)、北極爭端、南極開發(fā)等海洋事務也日益受到關切。針對邊界問題而產(chǎn)生的部門之間協(xié)調(diào)成本高以及缺乏專門機構管理的困境，2009年3月，外交部成立了邊界與海洋事務司。這個部門整合了外交部條約法律司、亞洲司、歐亞司的相關職能，是中國外交中邊海事務面臨新形勢下的一種制度應對。

2、國際經(jīng)濟司的設立

2012年10月，外交部國際經(jīng)濟司成立。它是由原外交部政策規(guī)劃司的經(jīng)濟外交合作辦公室、國際司的國際經(jīng)濟合作事務處等幾個職能部門合并重組而來。外交部國際經(jīng)濟司負責的工作主要包括中國領導人出席二十國集團、金磚國家會議等經(jīng)濟合作重大峰會的籌備，國際、區(qū)域經(jīng)濟合作框架內(nèi)的經(jīng)濟與發(fā)展合作及相關業(yè)務，研究全球經(jīng)濟治理、國際經(jīng)濟金融形勢及制度、規(guī)則建設等有關問題。國際經(jīng)濟司的成立有利于我國更好地參與國際經(jīng)濟合作和經(jīng)濟治理，落實互利共贏的對外開放戰(zhàn)略，同時為推動世界經(jīng)濟增長、實現(xiàn)各國共同發(fā)展做出更大的貢獻。

3、各局處級單位正在進行大調(diào)整

外交部內(nèi)各個司局在保持了原有基本職能的基礎上，隨著外交形勢與外交工作的復雜變化，各司局的內(nèi)部處級單位的設置都在做出新的調(diào)整。例如，2012年8月，新聞司公共外交辦公室升格為外交部公共外交辦公室，行政權力級別提高，外交影響力擴大，體現(xiàn)了公共外交越來越受到重視。此外，負責大語種高級翻譯工作的外交部翻譯室在2015年3月改稱外交部翻譯司。此是外交部為全面加強翻譯工作，特別是加強對英語、法語、西班牙語、葡萄牙語文件的翻譯工作以及外語人才的培養(yǎng)提高而采取的一項重要舉措。

三、“領域外交”的作用和職能增強

進入21世紀第二個十年后，中國和國際體系融合加快，中國和世界之間的互相影響加大，中國參與國際事務的程度加深，這導致中國外交的廣度迅速擴大?！邦I域外交”興起，使中央政府中涉及外交的機構增加，其作用及表現(xiàn)和過去大不相同。所謂“領域外交”是指在國家外交戰(zhàn)略和政策指引下，在傳統(tǒng)的政治外交部門之外的各個部門或?qū)I(yè)領域的對外關系。十八大之后，中國的“領域外交”發(fā)展迅速，涉及面不斷擴大。

1、政黨外交——中共中央對外聯(lián)絡部作用增強

十八大之后，由中共中央對外聯(lián)絡部主導的中國共產(chǎn)黨的對外聯(lián)絡工作，在同世界各國政黨和政治組織發(fā)展黨際交往的同時，更加注重發(fā)展政治互信、經(jīng)濟合作和民間交往，并在多個領域貫徹落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。例如，中央提出“一帶一路”合作構想之后，中聯(lián)部在黨際交往工作中認真貫徹推進這一構想。通過巴基斯坦、尼泊爾、印度、孟加拉國等國家黨政領導人訪華，積極推動“中巴經(jīng)濟走廊”和“孟中印緬經(jīng)濟走廊”建設構想，深化相互理解，推動具體合作。中聯(lián)部在工作中注意深入研究周邊國家發(fā)展戰(zhàn)略和對華合作需求，將“一帶一路”合作構想與“印度制造”戰(zhàn)略、印尼“海上高速公路”計劃、巴基斯坦“亞洲之虎夢”等對接起來，不斷得到這些周邊國家的呼應。中聯(lián)部注意加強和各國政黨之間的高層交往，引領國家關系穩(wěn)定發(fā)展。又如，在2014年，中國共產(chǎn)黨邀請了老撾人民革命黨總書記朱馬里、柬埔寨政府首相洪森通過黨際交往渠道訪華，進一步鞏固了中國與老撾、柬埔寨等鄰國間的高層互信與友好合作。2015年6月，中國共產(chǎn)黨邀請主席昂山素季率領的緬甸全國民主聯(lián)盟代表團訪華，為增進政治互信、加強友好合作、穩(wěn)定地區(qū)局勢發(fā)揮了積極作用。同時，為創(chuàng)新信息傳播方式，積極探索擴大政黨外交工作的影響，2015年年初，經(jīng)黨中央批準，中聯(lián)部成立信息傳播局，加大中國共產(chǎn)黨的外宣工作力度，通過講好“中國故事”，讓世界更加了解中國和中國共產(chǎn)黨。

2、軍事外交——國防部曝光度增高

近年來，東亞安全局勢有較大變化。在美國“重返亞太”戰(zhàn)略的背景下，東亞軍事領域變化加劇、互動增多。隨著中國軍事實力的提升，中國維護國防安全的能力，對東亞軍事格局演變影響的能力也在增強。這也引起了某些國家過度關注。2013年11月“東海防空識別區(qū)”的設立，2015年上半年中國在南海本國主權范圍內(nèi)加強基礎設施建設的行為都引起國際廣泛關注，中國國防部成為東亞軍事外交舞臺主要參與者之一。

中國的軍事外交還在東亞之外發(fā)揮著積極影響。例如，從2009年1月6日起，中國派出了第一批赴索馬里反海盜護航編隊，截至2015年4月已有20批中國海軍編隊執(zhí)行任務。2011年2—3月間中國?？哲妳⑴c了中國政府大規(guī)模從利比亞撤僑活動。中國海軍第一次進入地中海參與救援。2014年中國軍方派出精銳醫(yī)療隊前往非洲西部國家抗擊埃博拉疫情。2015年3月，面對也門變局，在中共中央軍委主席習近平的指示下，中國海軍編隊率先完成撤僑并幫助十余個國家的公民安全撤離。這些都是中國在成為“發(fā)展中的大國”道路上勇于承擔責任的典型范例。

3、氣候外交——環(huán)保部成為要角

進入2009年后，氣候問題成為國際政治中的一個重要議題，并逐漸凸顯為國際外交舞臺的焦點。同年11月在丹麥首都哥本哈根舉行的世界氣候大會上，以中美兩國為分別代表的發(fā)展中國家和發(fā)達國家在氣候問題上既交鋒又協(xié)商，引起國際輿論高度關注。在中國政府代表團中，由于氣候問題的技術性，環(huán)保部官員在中國政府外交代表團中占比較高，所起的作用突出。在此后2011年舉行多哈氣候談判等一系列氣候外交中，環(huán)保部成為要角。氣候外交成為重要的“領域外交”之一。2014年11月12日，習近平與訪華的美國總統(tǒng)奧巴馬在北京舉行的首腦會談上達成協(xié)議：美將在之前提出的削減二氧化碳排放量計劃外再做進一步削減。中國政府承諾其二氧化碳排放量將在2030年左右達到峰值。中美雙方取得了近二十多年來在氣候外交上的最大成就，兩國均做出了積極貢獻。此舉突破了制約世界氣候外交的瓶頸。環(huán)保部也成為中國外交決策機制中新的要角之一。

4、金融外交——中國人民銀行、財政部作用增加

進入21世紀之后，中國經(jīng)濟外交備受矚目。在經(jīng)濟外交發(fā)展十余年后，中國的金融外交展現(xiàn)出強大實力。2012年中國開始籌備成立金磚國家銀行，2014年金磚國家銀行落戶上海，2015年4月15日亞洲基礎設施投資銀行獲得57個創(chuàng)始成員國共同發(fā)起并落戶北京。中國政府設立的“絲路基金”，在2015年4月下旬對巴基斯坦發(fā)出第一筆項目貸款。此外，人民幣離岸結算中心的建設使得人民幣邁向國際化步伐加快。這一系列金融外交的表現(xiàn)顯示第二次世界大戰(zhàn)后形成的傳統(tǒng)金融秩序正在發(fā)生改變。這種改變的背后是中國政府負責金融外交的中國人民銀行、財政部、發(fā)展與改革委員會等部門的作用增加。這些部門上升為中國外交決策機制中的重要機構。

5、反腐外交——中央紀委監(jiān)察部登上外交舞臺

2012年11月，中共十八大之后，中共加大了反對腐敗工作的力度，針對反腐復雜形勢，將反腐戰(zhàn)線由國內(nèi)延伸到國際。在中國國內(nèi)，反對腐敗工作在中共黨內(nèi)由中央紀委負責，在政府系統(tǒng)內(nèi)由國務院監(jiān)察部負責。因此，將反腐戰(zhàn)線從國內(nèi)延伸到國際上追索外逃腐敗分子就由國務院監(jiān)察部對外出面負責。監(jiān)察部也將原來負責對外聯(lián)絡工作的“外事司”于2014年3月改為“國際合作局”?！皣H合作局”的工作重點放在反腐敗的國際外交合作上，并同不少國家開展了反腐國際外交合作。例如“天網(wǎng)行動”的啟動。該行動是中央反腐敗協(xié)調(diào)小組部署開展的針對外逃腐敗分子的重要行動，綜合運用了警務、檢務、外交、金融等手段。2015年3月，經(jīng)中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室會議決定正式啟動。中央紀委監(jiān)察部在其中發(fā)揮了牽頭協(xié)調(diào)等作用，4月，中央紀委監(jiān)察部發(fā)出追捕第一批100名外逃腐敗分子的“紅色通緝令”，強烈震撼了腐敗分子，已經(jīng)取得了不小的進展。中國的反腐敗對外交流與合作既是反腐倡廉建設的重要內(nèi)容，也成為中國外交的一個新的組成部分。

6、公共外交——文化思想領域發(fā)力

從中共十七大召開之后，國內(nèi)對公共外交的重視逐步加深，各界研究升溫，媒體報道增多，社會活動舉行頻繁。從政府到民間對21世紀外交的變化有所體會，對外交逐漸擴大的趨勢有新的認識。這一變化到中共十八大上有了階段性成果。胡錦濤在中共十八大上所做的報告中說：“我們將扎實推進公共外交和人文交流，維護我國海外權益。這標志著在中國外交機制中公共外交成為一個新領域，而這一以文化思想為主要工作發(fā)展方向的新領域?qū)粩鄶U大和發(fā)展?！?/p>

7、海洋外交——海洋局等成為新軍

這一階段圍繞中國海洋主權和利益的沖突頻發(fā)。2010年9月，在東海發(fā)生日本侵犯中國釣魚島主權的“撞船扣人事件”以及2012年10月日本制造的所謂釣魚島“國有化”事件。在中國南海發(fā)生的越南、菲律賓侵犯中國海洋主權和利益的行為近些年持續(xù)升級。這些外國侵犯中國海洋主權的行為增大了中國海洋外交的壓力、難度和復雜性。在維護中國海洋主權方面，除加強中國外交部的談判、協(xié)商力量外，中國政府加強了海洋實地維權力量，并初步整合了過去多頭維權的狀況。2013年成立了中國海警局，主要承擔海洋實地維權任務。國家海洋局、中國海警局等涉海部門成為中國外交決策機制中的新機構。

8、網(wǎng)絡外交——國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室引人關注

進入這一階段，國際網(wǎng)絡聯(lián)系成為發(fā)展最快的行業(yè)。中國的網(wǎng)絡信息領域成為世界網(wǎng)絡信息領域中發(fā)展最快最大的領域，中國擁有八億多網(wǎng)民，擁有世界上最大、發(fā)展最快的電子商務市場。中國的阿里巴巴公司是目前世界上市值最大的電子商務公司。中國網(wǎng)絡信息領域吸引了世界網(wǎng)信行業(yè)的各大公司蜂擁而來。對網(wǎng)絡信息市場如何管理屬于中國的國家主權。在這個階段中國政府加強了對網(wǎng)絡信息領域的管理。2011年5月成立國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，主要職責包括落實互聯(lián)網(wǎng)信息傳播方針政策和推動互聯(lián)網(wǎng)信息傳播法制建設，指導、協(xié)調(diào)、督促有關部門加強互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理，依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站等。其間有某些外國公司、媒體不能遵守中國政府管理，只得退出中國大陸市場。因此在網(wǎng)絡管理方面中國外交中形成一些涉及網(wǎng)絡管理的議題，網(wǎng)信辦成為新的“領域外交”又一參與者。

9、衛(wèi)生救援外交

和前邊幾個“領域外交”的轟轟烈烈、引人注意相比，中國的“衛(wèi)生救援外交”顯得低調(diào)得多。中國在衛(wèi)生方面對外國進行援助始于20世紀60年代。當時，中國政府向非洲某些國家派去了衛(wèi)生醫(yī)療隊，給缺醫(yī)少藥的非洲人民送去了福音。從這時起，中國在衛(wèi)生方面的對外援助一直在進行。十八大之后，隨著中國綜合國力的提高，中國政府承擔起越來越多的國際責任，提供了更多的公共產(chǎn)品。在世界各國衛(wèi)生交流方面，中國政府做出了巨大的貢獻。例如，在2014年西非國家爆發(fā)的埃博拉疫情防治上，中國政府給予的衛(wèi)生救援最多最及時，最早派出衛(wèi)生救援隊，承擔的風險最大。中國在抗擊埃博拉疫情上的貢獻受到世界衛(wèi)生組織的高度贊揚。此外，在救助2014年菲律賓臺風災害上，在救助2015年5月尼泊爾8.1級地震災害上，中國都派出衛(wèi)生救援隊執(zhí)行抗災救援任務，在國際上發(fā)揮著正能量。

從中共十八大之后開啟的這一階段，中國最高領導層依次在內(nèi)政外交方面進行頂層制度設計。其中外交決策機制方面的設計與改變適應了世界新形勢的變化發(fā)展，同時也在借鑒和學習中充分發(fā)揮了自身的比較優(yōu)勢。中國中央國家安全委員會的成立較之美俄等國的國家安全委員會，雖起步較晚，但具有借鑒別國經(jīng)驗、符合自身國情的后發(fā)優(yōu)勢，通過“大安全”的手段，推動“大外交”的實現(xiàn)。在對外機構設置方面，一系列推陳出新的改革極大提升了我國外交工作的針對性和有效性。國家海洋局、中國海警局的設立一定程度上改變了中日在東?！安粚ΨQ”的較量。2015年1月22日，在日本橫濱市舉行的中日海洋事務高級別磋商第三輪磋商全體會議中，中國海警局和日本海上保安廳同意建立雙方總部之間的對話窗口，并盡快討論進一步合作的方式。此外，中國外交決策機制在氣候外交、反腐外交、網(wǎng)絡外交和衛(wèi)生救援外交等非傳統(tǒng)安全領域上的改革，極大地推動了我國全方位對外工作的開展。中國外交在外交決策機制調(diào)整的同時，持續(xù)貫徹中國“合作共贏”的外交理念，將繼續(xù)取得更加豐碩的新成果。

（作者系外交學院中國外交研究中心

主任，教授）

（責任編輯：蘇童）

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[1] 外交決策機制指外交決策工作系統(tǒng)中各個組織之間相互作用的過程和運行方式。其中外交決策工作系統(tǒng)中各個組織屬于硬件，各個組織之間相互作用的過程和運行方式屬于軟件。

[2] 日本“外交學者”網(wǎng)站2015年1月24日報道，引自《參考消息》2015年1月25日，第8版。