市政府的錢花哪兒了

張璐晶

政府的錢怎么花？如何讓每一分財政資金的用途有跡可循？提高政府財政透明度，不僅是讓納稅人知道錢用到了哪里，同時也是推動國家治理現(xiàn)代化、提高政府治理能力的重要內(nèi)容。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求：改進預(yù)算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

從2012年起，清華大學(xué)公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心每年定期推出《中國市級政府財政透明度研究報告》（下稱“報告”）并授權(quán)《中國經(jīng)濟周刊》獨家發(fā)布。報告所涉及的城市范圍已從2012年的81個，擴展到2013年的289個城市（包含全國除海南省三沙市以外的285個地級市和4個直轄市）。2015年報告的研究范圍再次擴大，包括全國地級市和直轄市共294個（包含剛建市的海南省儋州市，新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市，西藏自治區(qū)昌都市、林芝市、日喀則市，但不包括海南省三沙市，共計290家地級市政府和4個直轄市），以及全國358個縣級市。

此外，今年報告的另一大亮點是，針對國務(wù)院總理李克強近期不斷提出的如何盤活財政資金的問題，《中國經(jīng)濟周刊》聯(lián)合報告課題組，對全國省會城市與計劃單列市的財政存量資金情況進行了統(tǒng)計，看看這些城市有多少財政資金正“躺在賬上”。

前六名為北京、廣州、上海、天津、珠海、武漢;

得分60以上的城市僅41個;地級市財政公開已呈現(xiàn)競爭態(tài)勢

通過對全國294個城市的財政透明度情況進行大數(shù)據(jù)的分析和研究，報告課題組得出了“2015年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜”。

總體來看，相比于去年，地級與地級以上市政府在財政透明度建設(shè)上有了比較明顯的進步。比如，今年公共財政的明細科目公開情況要明顯好于去年，不少市政府除了公布自己的財政報告外，還在網(wǎng)上貼出了詳細的收支明細表格，沒有提供表格的市政府中，也有一些在政府財政報告中細化了報告項目，如拆分其他各稅為更詳細的稅種等。

將總得分換算為百分制后，得分在20～30之間的城市最多，有59個;其次為得分在30～40之間的城市，有58個;而得分位于40～50區(qū)間的城市則有54個，得分落在上述三個區(qū)域中的城市數(shù)量差別不大。得分在60以上的城市共有41個，其中得分超過80的城市有6個，分別是北京、廣州、上海、天津、珠海和武漢。

報告課題組負責(zé)人、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授俞喬告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，在所有的地級及地級以上市政府中，北京、廣州、上海三個市政府的財政信息公開做得最好，得分非常接近，為其他市級政府財政公開起到了標(biāo)桿與示范作用。這三個市政府的財政公開情況連續(xù)三年都名列前三位，而且交替排在首位。（2013年，上海第一，北京第二，廣州第三;2014年，廣州第一，北京第二，上海第三。）

其他排名前十位的城市，如天津、珠海、武漢、南寧、嘉興、濟南、寧波，財政透明度也較好，而這些城市主要集中在東部沿海地區(qū)，這說明東部沿海城市在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)先的同時，對財政透明度的建設(shè)也較重視。

排名前三十的市政府在機構(gòu)公開方面得分普遍都很高，接近滿分，而且?guī)缀醵冀o出了較為完善的2014年預(yù)算執(zhí)行以及2015年預(yù)算報告，財政收支預(yù)決算公開到了較細的項目。去年排在前三十位的城市中，有一些城市的排名則有所下降，這也反映了地級市政府在財政公開方面的一種競爭態(tài)勢。值得一提的是，今年云南省地級市的財政公開情況有較大的提升，其中保山、麗江、玉溪、曲靖都進入了前三十位。

“四本賬”公開度仍不樂觀;

政府性債務(wù)公開度最差，只有6個城市公布

衡量政府財政透明度的核心指標(biāo)是市級政府對預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況，也即“四本賬”的公開情況（編者注：“四本賬”包含公共財政、政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社?；穑蟾嬷赋?，“四本賬”的公開情況并不理想。對294個城市政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行公開得分占該部分滿分百分比的情況進行分析，294個城市中只有55個市政府得分達到總分的60%以上。所有城市的平均得分僅占該部分滿分的33.93%。

另外，在其他重要財政信息公開方面，政府性債務(wù)的公開情況最差，除了北京、廣州、上海、天津、寧波、廈門外，其他城市都未公布政府性債務(wù)和舉債資金使用情況。

對此，俞喬表示，目前從法律上還沒有給地方政府舉債合理、適當(dāng)?shù)慕忉?。地方政府債?wù)的統(tǒng)計口徑非常復(fù)雜，現(xiàn)實情況是各地都有自己的融資平臺，債務(wù)規(guī)模并不清晰。每年財政部、審計署在各地都要調(diào)查政府的債務(wù)情況，但最后統(tǒng)計出的數(shù)字往往沒有統(tǒng)一的指標(biāo)口徑。

報告認(rèn)為，總體來看地級與地級以上市政府的財政公開情況仍有許多方面需要進一步改善，比如各個城市對其負債狀況的披露情況均較差。此外，不同市政府在財政公開透明方面的差異仍然很大，有不少市級政府甚至未公開最基本的財政信息。

首次對縣級政府財政透明度作評價和排名;

縣級市得分普遍低于地級市;

得分60以上的縣級市僅兩個：江山市和簡陽市

2015年，課題組首次將全國358個縣級市政府納入財政透明度的評價范圍。

縣級市政府財政透明度的評價指標(biāo)體系與地級及以上市政府的基本相同，但由于首次對縣級市政府財政透明情況進行評價，因此沒有包含一站式服務(wù)、全口徑、用戶友好這三項指標(biāo)。

俞喬告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，2015年報告最大“亮點”之一就是增加了“2015年縣級市政府財政透明度排行榜”。

“我國市縣兩級政府是直接面對社會的一線政府，其開支構(gòu)成中國財政開支的主要部分，所以這次研究對象的擴大很有意義?！?/p>

從結(jié)果來看，縣級市政府的財政透明度情況普遍低于地級及以上城市政府。

將全國的縣級城市得分換算成百分制后，得分在20～30之間的縣級城市最多，有99家;其次為得分在10～20的縣級城市，有92家;而得分位于0～10區(qū)間的城市有72家。由此可見，在全國358個縣級城市中，超過七成的城市得分在30以下，而得分超過30的城市不足三成。得分在60以上的縣級市政府只有兩家，分別是浙江省江山市和四川省簡陽市。

全國范圍內(nèi)縣級市的排名位列前十名的城市中，浙江省表現(xiàn)最為突出，占有三個席位（江山市第一，瑞安市第四，平湖市第九）;四川省的表現(xiàn)也較為搶眼，前十名的城市里占據(jù)兩席（簡陽市第二，廣漢市第三）。

另外，縣級城市政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行公開得分普遍低于地級及以上市政府的得分;所有縣級城市得分換算成百分制后平均為18.66，其中只有9個城市得分達到60以上。

在其他財政信息公開部分，縣級市政府政府性債務(wù)和三公經(jīng)費公開的得分偏低。其中，政府性債務(wù)的公開情況最差，換算成百分制后平均得分僅1.54;三公經(jīng)費公開情況得分換算成百分制后為23.51。

報告認(rèn)為，其原因主要在于四個方面：一、絕大部分地方政府通過下屬的投融資平臺公司來承擔(dān)政府性債務(wù)，市政府并未在國有資本經(jīng)營中公布這些平臺公司的相關(guān)情況，也未公開地方國有企業(yè)財務(wù)情況;二、縣級市政府可能總體負債率較高，難以進行披露;三、政府性債務(wù)除了直接債務(wù)外，還有大量的擔(dān)保債務(wù)，在公開上存在困難和缺乏激勵機制;四、三公經(jīng)費由于屬于非單獨的操作科目，往往隱含在行政開支及其他科目里，其統(tǒng)計口徑在技術(shù)上有爭議，主觀上，也存在難以完全披露的考慮。

俞喬表示，控制地方政府的借債規(guī)模、完善對地方政府債務(wù)的監(jiān)管、增強地方政府債務(wù)的公開度和透明度，這本身就是改善政府治理體系的重要內(nèi)容，也是今后需要地方政府改進的方面。

總的來說，縣級市政府的財政公開情況比地級及以上市政府差。在縣級城市的財政信息搜集過程中，課題組發(fā)現(xiàn)不少城市的多項信息都沒有公開，而且不同地方政府在財政公開透明方面的差異巨大，個別地方政府甚至未公開最基本的信息。整體而言，中國的縣級城市政府仍需提高其治理水平，在機構(gòu)公開、財政預(yù)決算公開和其他信息公開方面做更進一步的工作。

（《2015年中國市級政府財政透明度研究報告》全文，詳見清華大學(xué)公共管理學(xué)院網(wǎng)站 http：//www.sppm.tsinghua.edu.cn;經(jīng)濟網(wǎng)http：//www.ceweekly.cn）

“財政透明度”指標(biāo)解析

在2015年的市級政府財政透明度研究中，報告對全口徑政府財政透明度指標(biāo)體系進行了修訂與補充，提出了“全口徑、一站式、用戶友好的中國政府財政透明度指標(biāo)體系”，并將其應(yīng)用于評價對市級及以上政府的財政公開情況。

該指標(biāo)體系包括三大部分：

（1）納入預(yù)算的機構(gòu)。包括黨、政、人大、政協(xié)、民主黨派和工商聯(lián)、群團、事業(yè)單位、國有企業(yè)等，分值為50分。

（2）市級政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況（含2014年預(yù)算執(zhí)行情況報告、2015年預(yù)算草案以及2014年決算報告三個報告以及2014年部門預(yù)算執(zhí)行和2015年部門預(yù)算情況）。市級政府預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況包括以下具體內(nèi)容：本級公共財政收支情況、本級政府性基金收支情況、國有資本經(jīng)營與國有企業(yè)收支情況、社會保險基金收支情況（簡稱政府的“四本賬”）。該部分的分值為380分。

（3）其他重要的財政信息，包括政府性債務(wù)、三公經(jīng)費、大額專項資金及重點項目、政府采購公開以及預(yù)算編制說明等內(nèi)容，此部分的分值為170分。

以上三大部分的總分為600分。此外，在今年的評價中，為了強調(diào)一站式服務(wù)、全口徑、用戶友好這三大原則，對此單獨設(shè)置30分的分值，專門用于對地級和地級以上市政府的評價。因此，2015年中國地級和地級以上市政府財政透明度指標(biāo)體系的總分值為630分，縣級市政府財政透明度體系的總分值為600分。為方便公眾閱讀，排行榜內(nèi)得分為換算為百分制后的結(jié)果。