高鐵爭奪如何了？

王煜

滬杭高鐵

2015年10月7日，鐵道第三勘察設(shè)計院集團有限公司公布了京霸鐵路環(huán)評公示線路圖，這意味著京九高鐵走向已經(jīng)基本確定。消息一出，沿線不少居民幾乎在第一時間就開始在網(wǎng)絡(luò)上為自己的居住地設(shè)站搖旗吶喊：“京九高鐵是阜岡九還是合安九？”“來支持一下京九高鐵在××設(shè)站吧！”類似帖子的點擊量已迅速超過2萬。顯然，又一場新的高鐵爭奪戰(zhàn)拉開序幕。

實際上，人們已對此習以為常。近年來，無論是路線仍在規(guī)劃論證階段還是已經(jīng)進入實地勘察、在建甚至已建成，無論是在鐵路已經(jīng)較發(fā)達的東部沿海還是欠發(fā)達的中西部，高鐵建設(shè)總會引起從網(wǎng)絡(luò)到現(xiàn)實中的一系列爭奪，有的甚至引發(fā)了群體性事件?！按髣痈筛辍毕聛?，毀了面子、傷了和氣不說，還造成類似高鐵站離市區(qū)遠達100公里的一系列尷尬。

高鐵該怎么設(shè)站

高鐵站點的設(shè)置，若單從技術(shù)上考慮，就是“路線拉直”，而不考慮城市的位置。在鐵路建設(shè)技術(shù)不夠發(fā)達的年代，遇到一座大山，是繞過去還是打隧道穿行，需要慎重考慮;某些路段的地質(zhì)條件會導(dǎo)致地基不穩(wěn)定，只能繞過，等等，這些情況都是經(jīng)常出現(xiàn)的。根據(jù)劉建春的《火車老站地圖》記載，在更早的20世紀初期，老滬寧線修建時，本應(yīng)該通過常熟的路線，因為當?shù)厥考澛暦Q鐵路經(jīng)過了自己家族的祖墳而強烈反對，從而不得不繞道昆山。

而當下高鐵時代，以上的阻礙已不復(fù)存在。我國的鐵路橋隧建設(shè)技術(shù)已經(jīng)相當成熟，基本上可以做到“逢山開路，遇水搭橋”，大量“以橋代路”，長大隧道群的應(yīng)用頻繁，例如，貴廣高鐵就有約85%的路線是橋隧群。

“在這種技術(shù)條件下，我們在規(guī)劃路線時首要的就是滿足高鐵的速度要求，盡量取直線的短距離方案，很少考慮地理的阻礙問題了?！敝袊こ淘涸菏俊⒅袊壍澜煌▽＜彝鯄羲∠颉缎旅裰芸繁硎?。他介紹，目前高鐵路線的展線系數(shù)一般為1.1-1.2，即兩地的直線距離為100公里，鐵路線路長度控制在110-120公里。

當然，作為鐵路運輸企業(yè)，站點的設(shè)置也要考慮經(jīng)濟性，也就是客流量。王夢恕介紹，通常的原則是人口達到50萬才可設(shè)置一個高鐵站點。

對于鐵路部門而言，理想的情況是完全遵循以上的一套走線、設(shè)站邏輯，科學選址，最大限度發(fā)揮高鐵的效用。但是，“爭路運動”愈演愈烈，相關(guān)決策部門單單說一句“地方要顧全大局”并不能取得實效，不得不面對外界干擾。

鐵路設(shè)計講“原則”，有些地方政府就擺出“政治因素”，并且依托的還是國務(wù)院出臺的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃這樣的“高級框架”;鐵路設(shè)計追求直線高速，有的地方政府聲明臨近的地域設(shè)高鐵站是“錦上添花”，而自己從來不通鐵路，高鐵來了是“雪中送炭”，為我繞一繞，沒啥大不了。地方一把手多次直接上省里、上中央爭取高鐵設(shè)站的同時，民間的“保路團體”也在明爭暗戰(zhàn)。

也許是看到河南的鄧州和新野對鄭萬高鐵的爭奪過于白熱化，臨近的湖北省明確要求把本省荊州和荊門爭奪沿江高鐵的聲音“壓下去”。荊州市委宣傳部人士向媒體表示：“我們現(xiàn)在就是配合上級部門做一些準備工作，提供一些相關(guān)的調(diào)研數(shù)據(jù)，沿江高鐵到底怎么走我們服從省政府的安排?！倍G門市發(fā)改委人士則透露，市里之前發(fā)了通告，不允許就此事展開討論或接受媒體采訪。事實上，盡管當?shù)毓俜讲还_發(fā)聲，盡管湖北省發(fā)改委層面有官員評論說，在目前的階段荊州和荊門就開始爭奪“幼稚和不負責任的”，這兩地政府和民間積極爭取高鐵設(shè)站的實際行動并未停止。

王夢恕說，全國高鐵網(wǎng)的規(guī)劃原則是除了烏魯木齊和拉薩，所有省會到北京的運行時間都要在8小時內(nèi)。在此原則下，就必須把線路盡可能拉直，不然運行時間會超出;但考慮到社會經(jīng)濟效益，在比較大的城市可以適當彎曲。“而對于中小城市而言，應(yīng)該是城市向高鐵靠攏，而不是相反的高鐵靠攏城市?！辫F路先建設(shè)，城市后發(fā)展。城市可以擴大自己的規(guī)模來靠近高鐵站，從另一個角度說，高鐵也帶動了車站周邊地域的經(jīng)濟社會發(fā)展。

原則是原則，難的就是實際操作時的堅守。例如，國家鐵路局制定的《高速鐵路設(shè)計規(guī)范》對高鐵定線設(shè)計和客運站站址選擇有原則性的規(guī)定，如要求站址選擇“結(jié)合城市總體規(guī)劃和引入方向，形成綜合交通樞紐”，但各地情況千差萬別，很難做具體表述。又如，高鐵站的占地面積按不同等級也是有規(guī)定的，但是如果地方政府愿意投入更多的建設(shè)資金，那么還是可以“超標”修得更大。“這種情況，車站是把候車室、站前廣場等空間修得更大，但是有幾條鐵路線位通過，還是由運營部門決定的，不可能由地方政府左右?！蓖鯄羲〗忉尅?/p>

2015年6月18日，G3002次和諧號動車組列車在貴陽北站準時發(fā)車開往長沙南站，標志著上海至昆明高鐵新晃西至貴陽北段正式開通運營。

把握不好原則，高鐵“爭路運動”就會帶來“負資產(chǎn)”。例如，乘客要去中部一個地級市，買了到“某某北”的高鐵車票，但上車后才聽說“某某北”站并非在該市市區(qū)，而是該市所轄的一個縣。在“某某北”站下車，到這個地級市城區(qū)還得再花一兩個小時乘車跑100多公里。同車的當?shù)厝苏f，這種情況是因為當初車站選址時，縣里的“人脈”強過市里。如此設(shè)站，多年來導(dǎo)致許多不明情況的外地乘客耽誤時間，多花了冤枉錢。

再如，2015年5月16日，四川廣安市鄰水縣部分群眾走上街頭，表達希望達渝城際鐵路過境鄰水的意愿。達渝城際鐵路是連接川渝陜?nèi)∈械闹匾ㄔO(shè)項目，設(shè)計單位提出了西線方案（達州經(jīng)渠縣經(jīng)廣安至重慶）和東線方案（達州經(jīng)大竹經(jīng)鄰水至重慶）兩個初步走向方案供研究參考。5月7日，廣安市發(fā)改委在回復(fù)網(wǎng)友質(zhì)詢時稱，廣安支持“西線方案為達渝鐵路項目線路具體走向方案”，此言引起鄰水群眾不滿，并最終引發(fā)街頭聚集。

“你們是做鐵路的，不要考慮太多的政治因素?！敝袊F路總公司鑒定中心副主任任潤堂在一次高鐵站點設(shè)置討論會上，對在座專家做了這樣的提醒。

權(quán)利如何平衡

從“被高鐵”到“爭高鐵”，地方政府和民間已經(jīng)充分認識到了這一條條線路和站點的重要性。盡管國內(nèi)依然有人對高鐵建設(shè)持不同意見，例如北京交通大學經(jīng)濟管理學院的教授趙堅就一直認為如果不修高鐵，而是大力修建普通鐵路，例如把既有電氣化復(fù)線建成四線，整體效益更大。但在大的層面，高鐵早已不是“建不建”，而是著眼于“如何建”的議題。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，高鐵線路和站點首先是由鐵路部門委派專家進行設(shè)計和勘探，一般是委托距離該項目較近的鐵路勘察設(shè)計院來完成，如西南許多項目都是中鐵二院（中鐵二院工程集團有限責任公司，總部在成都）來做，中部地區(qū)不少項目都是鐵四院（中鐵第四勘察設(shè)計院集團有限公司，總部在武漢）完成。在線路方案制定的過程中，專家組會與鐵總、沿線地方政府和地方鐵路局進行反復(fù)協(xié)商，然后形成項目可行性研究報告報給國家發(fā)改委審核。

王夢恕介紹，設(shè)計院在確定路線后，交給鐵總鑒定中心，由鑒定中心根據(jù)安全性、高速性、造價和建設(shè)速度等因素進行判斷。在他看來，這是一個專業(yè)的研判過程，無論是省政府還是國家發(fā)改委都沒有權(quán)力直接干預(yù)?！爱斎?，地方政府對線路和站點設(shè)置可以提出建議，但是在鐵路干線的建設(shè)上，決定權(quán)還是在鐵路部門手里。如果是轄區(qū)內(nèi)的支線，地方政府的話語權(quán)會更大。”

關(guān)鍵在于，以上決策過程不夠透明，也沒有相應(yīng)的信息披露機制，公眾既沒有參與決策的可能，甚至都不知道是誰在研究，又是誰在決定。

誠然，高鐵走向和設(shè)站的科學性，不是鐵路專家單方面就能決定的，它同樣包括對經(jīng)濟規(guī)律、社會發(fā)展等方面科學準確的把握。發(fā)生在多地的“保路運動”，從民意的角度來看，怎么盼、怎么求，都無可厚非。這是中國經(jīng)濟發(fā)展對于交通資源依賴程度的客觀現(xiàn)實所造成的。但是，就現(xiàn)有資源配置來看，高鐵走向與設(shè)站決策，不尊重民意不行，但完全按照人人想要的民意來，卻是萬萬行不通的。

各地爭“鐵”，雖然民意沖在前面，實際上不排除地方政府希望通過“哭鬧”式“邀鐵”，來達到向政績“邀功”的目的。因而，此中多多少少夾雜著權(quán)力的逞能、民意的裹挾。

評論人士指出，從“爭高速”到“爭機場”再到“爭高鐵”，歸根結(jié)底都是“要想富，先修路”的思維慣性使然，都是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過度依賴基礎(chǔ)設(shè)施投資的結(jié)果。事實上，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的今天，單純寄望一個高鐵站就能振興經(jīng)濟、發(fā)展地方，也許有些想當然。經(jīng)濟基礎(chǔ)怎樣，產(chǎn)業(yè)格局如何，直接決定了高鐵效應(yīng)能不能最大化。否則，只為了高鐵頭腦發(fā)熱甚至買櫝還珠，那即便爭到了高鐵，也不過是列車時刻表上多一個名稱罷了。

多位業(yè)內(nèi)人士表示，想要把爭奪高鐵的聲音“壓下去”，就必須將科學決策的權(quán)威樹起來。而要做到這一點，首先就是要讓數(shù)據(jù)說話、拿方案對比，按規(guī)則行事。

而在規(guī)則缺乏時，“潛規(guī)則”往往會成為規(guī)則。正因為高鐵設(shè)站充滿了“神秘感”，才會產(chǎn)生“爭奪戰(zhàn)”。同時，要說“爭奪戰(zhàn)”不產(chǎn)生腐敗，恐怕很難令人相信。實際上高鐵腐敗案已經(jīng)有不少，且涉案數(shù)目均是驚人，這里面就沒有高鐵“爭奪戰(zhàn)”的“功勞”？

無論鐵路、公路還是其他項目，凡涉及公共資源分配，都應(yīng)該有一個透明可監(jiān)督的規(guī)劃程序，所謂“科學規(guī)劃”必須要有詳細羅列的具體理由，民眾自然會做出理性的判斷，而不是通過街頭聚集這樣的方式來“搶鐵路”。

另外，在確定路線和站點的各方博弈中，不僅是地方之間的爭奪，國家和地方之間的利益分配也增加了選線的復(fù)雜性。以前鐵路都是由國家出錢來建，為了自身利益，原鐵道部或鐵總會希望更多站點設(shè)在大城市，但省級地方政府為了平衡和帶動地方經(jīng)濟，會希望在一些三四線城市也能夠設(shè)站。最終結(jié)果需要雙方相互協(xié)調(diào)和妥協(xié)。因為地方政府要依靠鐵總加強鐵路建設(shè)，鐵總也需要地方政府在拆遷征地和建設(shè)方面給予協(xié)助，兩者誰都離不開誰。

國務(wù)院總理李克強指出，加快鐵路建設(shè)不能只靠國家投資“單打獨斗”，投融資體制改革是鐵路改革的關(guān)鍵，要以此為突破口，依法探索如何更好吸引社會資本參與。要拿出市場前景好的項目和競爭性業(yè)務(wù)吸引民間資本共同參與，通過創(chuàng)新融資方式、豐富多元投資主體，為鐵路發(fā)展注入新動力。

在這種要求下，地方政府和民間資本作為“出錢人”的話語權(quán)也越來越重，這也是未來鐵路建設(shè)發(fā)展的方向。因此，處理好國家與地方之間的利益分配成為建設(shè)高鐵的重要課題。

不妨看一個高鐵時代之前的反例：新長鐵路是一條國家與地方的合資鐵路，北起隴海線新沂站，經(jīng)蘇北平原在靖江與江陰間采用輪渡跨長江，過蘇南平原與浙江的長興站接軌，全長561.03公里。全線總投資62.227億元，由當時的鐵道部、江蘇省和浙江省按65%、33%、2%的出資比例合資建造，建設(shè)標準為1級。全線于1998年9月16日開工，2002年12月16日驗收合格，2003年1月開通運行。

然而，這條縱貫江蘇省的鐵路并沒有發(fā)揮預(yù)期中的平衡江蘇南北經(jīng)濟的效果，自2003年正式投入使用至今十多年內(nèi)，該鐵路僅在新沂（屬徐州）至海安（屬南通）段通行客運列車。海安至靖江段曾短暫通行過客車，但很快便停運;而靖江至長興段，則從未走過客運列車。造成新長鐵路現(xiàn)狀的原因，很重要的一點就是地方建設(shè)鐵路未獲得國家的技術(shù)和機車調(diào)度支持，鐵路等級不高，致使在如今的“高鐵時代”被遺忘。如此一來，空費了大量資源，也成為沿線民眾心中的痛。

王夢恕特別提出，高鐵干線建設(shè)必須由國家主導(dǎo)，而在地方政府主導(dǎo)下建設(shè)支線，也是平息高鐵爭奪戰(zhàn)的有效方法。以鄭萬高鐵南陽段為例，可以根據(jù)鐵路建設(shè)的取直原則先建設(shè)高鐵站，然后再建設(shè)新野與鄧州之間的聯(lián)絡(luò)線，這樣，兩個地區(qū)都能接入高鐵網(wǎng)，共享交通便捷帶來的利益。

有不少專家學者建議，要完善高鐵建設(shè)的決策體制，要用嚴密制度擠壓人為干擾因素和權(quán)力尋租空間。而從頂層設(shè)計的角度，許多人提出：當前亟待修改鐵路法，由國家制訂關(guān)于鐵路投資建設(shè)方面的政策，從而合理安排好中央和地方政府、企業(yè)和地方政府之間的權(quán)利和義務(wù)，增加決策的透明度和公眾參與度。要依法治國，就要建依法修路。