中金稱(chēng)“政府存款21萬(wàn)億”說(shuō)法有誤

王紅茹

近日，中金公司分析師一篇名為《政府儲(chǔ)蓄持續(xù)增加大幅拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》的文章在網(wǎng)上廣泛傳播。文章指出，截至今年9月底，政府機(jī)關(guān)團(tuán)體存款接近21萬(wàn)億元，較2011年底增加10萬(wàn)億元，其增速比名義GDP增速高了10個(gè)百分點(diǎn)。

文章中提出，政府儲(chǔ)蓄意味著大量資金閑置，造成資金使用效率的低下和資源浪費(fèi)。增加的政府儲(chǔ)蓄是財(cái)政支出的漏損，進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支出遠(yuǎn)低于賬面支出，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)低迷的情況下，致使積極財(cái)政政策的效果大打折扣。

21萬(wàn)億，這個(gè)數(shù)字是中國(guó)政府為應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所推出的4萬(wàn)億投資計(jì)劃的5倍多。很多人疑惑：這些政府儲(chǔ)蓄是應(yīng)該趴在賬面上，還是該拿出來(lái)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

財(cái)政部財(cái)科所公共資產(chǎn)研究室主任文宗瑜向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，我國(guó)GDP總量是60多萬(wàn)億元，今年將接近70萬(wàn)億元，“人吃馬喂”所有開(kāi)銷(xiāo)算下來(lái)，21萬(wàn)億不算多。此外在機(jī)關(guān)團(tuán)體存款中還有一部分是與軍隊(duì)相關(guān)聯(lián)的費(fèi)用，還要考慮維持軍隊(duì)的費(fèi)用，“總體看，政府存款這部分資金服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然有空間，但空間不是特別大?！?/p>

“政府機(jī)關(guān)團(tuán)體存款21萬(wàn)億元”表述有誤

《政府儲(chǔ)蓄持續(xù)增加大幅拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》一文中提出，截止到今年9月底，政府機(jī)關(guān)團(tuán)體存款接近21萬(wàn)億元，并且將經(jīng)濟(jì)增速放緩的原因，指向過(guò)多的政府存款。

“21萬(wàn)億”這一數(shù)據(jù)一出，就被中外媒體廣泛引用，影響力極大。

記者在中國(guó)人民銀行公布的《金融機(jī)構(gòu)本外幣信貸收支表》上找到了相關(guān)的數(shù)據(jù)來(lái)源。統(tǒng)計(jì)顯示，政府存款包括財(cái)政性存款和機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，截止到今年9月底，財(cái)政性存款為4.1萬(wàn)億元，機(jī)關(guān)團(tuán)體存款為20.99萬(wàn)億元，兩個(gè)數(shù)據(jù)加起來(lái)共有約25萬(wàn)億元。統(tǒng)計(jì)表后面的注釋中并未對(duì)于機(jī)關(guān)團(tuán)體的構(gòu)成給出相應(yīng)的解釋。中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華直截了當(dāng)?shù)叵颉吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者指出，《政府儲(chǔ)蓄持續(xù)增加大幅拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》一文簡(jiǎn)單地將21萬(wàn)億元機(jī)關(guān)團(tuán)體存款表述為“政府機(jī)關(guān)團(tuán)體存款”并不準(zhǔn)確。

汪德華介紹說(shuō)：“財(cái)政性存款主要是指政府部門(mén)的存款余額，而機(jī)關(guān)團(tuán)體存款是指機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的存款，包括醫(yī)院、學(xué)校、協(xié)會(huì)、事業(yè)單位等。這是兩個(gè)不同的概念，不能混為一談?！畽C(jī)關(guān)團(tuán)體’的說(shuō)法，易讓人誤以為其主體是政府機(jī)關(guān)。而事實(shí)上，‘機(jī)關(guān)團(tuán)體’的主體是各類(lèi)事業(yè)單位、人民團(tuán)體。而且，‘機(jī)關(guān)團(tuán)體’存款的主要來(lái)源并非一般公共預(yù)算財(cái)政資金，后者的存量資金已體現(xiàn)在‘財(cái)政性存款’之中?！?/p>

4.1萬(wàn)億元財(cái)政性存款相比從前已有所下降

那4.1萬(wàn)億元的財(cái)政性存款又從何而來(lái)？其實(shí)，“財(cái)政性存款”的另一個(gè)官方稱(chēng)謂叫“財(cái)政存量資金”。

所謂財(cái)政存量資金，通俗地說(shuō)就是在歷年預(yù)算中已安排的財(cái)政支出，但未在當(dāng)年實(shí)際花掉，不斷積累下來(lái)的財(cái)政資金。財(cái)政存量資金主要體現(xiàn)為年末國(guó)庫(kù)在央行的存款，以及其他財(cái)政專(zhuān)戶(hù)或部門(mén)賬戶(hù)里的存款。

統(tǒng)計(jì)顯示，2010年—2014年年末，財(cái)政性存款分別為2.5萬(wàn)億元、2.6萬(wàn)億元、2.4萬(wàn)億元、3.0萬(wàn)億元和3.5萬(wàn)億元，基本上呈逐年上升趨勢(shì)。

出現(xiàn)如此大規(guī)模財(cái)政性存款的原因有諸多方面。汪德華向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析，一是正常的制度安排，如中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等要求存下來(lái)的資金，但這類(lèi)資金量較小;二是財(cái)政收入中專(zhuān)款專(zhuān)用類(lèi)資金較多，如各類(lèi)政府性基金在制度上就要求不能安排他用，容易沉淀下來(lái);三是每年預(yù)算安排的資金，但當(dāng)年無(wú)法使用，只能不斷結(jié)轉(zhuǎn)到下一年。

事實(shí)上，使用財(cái)政資金有諸多要求。據(jù)記者了解，目前很多政府投資項(xiàng)目有很多前置性審批，比如環(huán)保的評(píng)估等都需要時(shí)間，這樣就導(dǎo)致近10年政府投資的支出渠道不太暢通。此外，由于現(xiàn)在花錢(qián)比較嚴(yán)格，受到的約束比較多，預(yù)算執(zhí)行比較慢，也會(huì)產(chǎn)生花不掉的情況。所以在賬面上就呈現(xiàn)出了財(cái)政性存款不斷增加的現(xiàn)象。

“大規(guī)模財(cái)政存量資金的存在，一方面反映了現(xiàn)行預(yù)算制度中專(zhuān)項(xiàng)支出、專(zhuān)款專(zhuān)用支出、采取掛鉤機(jī)制的法定支出比重過(guò)高等制度性原因，另一方面反映了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性不夠，預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)等管理上的原因。”汪德華說(shuō)。

為盤(pán)活財(cái)政存量資金，近幾年，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部已出臺(tái)多項(xiàng)政策，加大努力使“閑置”的政府資金發(fā)揮作用。

盤(pán)活財(cái)政存量資金，是國(guó)務(wù)院在2013年年中舉行的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上首次提出的。之后，在2014年年末出臺(tái)的國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào)文，將盤(pán)活財(cái)政存量資金工作從財(cái)政層面提升到政府層面。2015年年初，財(cái)政部對(duì)中央和地方盤(pán)活財(cái)政存量資金工作分別出臺(tái)落實(shí)文件，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，布置相關(guān)工作。今年3月，財(cái)政部各地專(zhuān)員辦還組織了專(zhuān)項(xiàng)檢查，督促地方加大工作力度。4月1日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，將盤(pán)活統(tǒng)籌沉淀的存量財(cái)政資金的重要性提升到一個(gè)新的高度。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，要抓緊出臺(tái)方案，完善相關(guān)規(guī)定，對(duì)統(tǒng)籌使用沉淀的存量財(cái)政資金建立任務(wù)清單和時(shí)間表，對(duì)工作不力的嚴(yán)肅追責(zé)。

但是，在政策密集出臺(tái)后的當(dāng)下，陡然間冒出了“21萬(wàn)億”這一數(shù)據(jù)，難免讓人產(chǎn)生出臺(tái)的相關(guān)政策是否真正起到了作用的疑惑。

“其實(shí)，到目前為止，財(cái)政存量資金持續(xù)上升的勢(shì)頭已經(jīng)被抑制。”汪德華說(shuō)。

汪德華的判斷并非沒(méi)有依據(jù)。央行《金融機(jī)構(gòu)本外幣信貸收支表》統(tǒng)計(jì)顯示，財(cái)政性存款在2015年的前9個(gè)月基本維持在4萬(wàn)億元左右的規(guī)模，上下略有浮動(dòng)，總體呈下降趨勢(shì)。

“今年財(cái)政存款的情況相比去年已經(jīng)好了一些，以9月份數(shù)據(jù)為例，往年財(cái)政存款都在上升，今年9月份的財(cái)政存款較2014年已經(jīng)略有下降?！?汪德華說(shuō)，今年是新預(yù)算法實(shí)施的第一年，中央對(duì)盤(pán)活財(cái)政存量資金高度重視，審計(jì)署也將其作為穩(wěn)增長(zhǎng)政策審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，政策還是起了一定作用。

政府存款并非都是資金閑置

中金分析師的文章指出，政府儲(chǔ)蓄意味著大量資金閑置，造成資金使用效率的低下和資源浪費(fèi)。增加的政府儲(chǔ)蓄是財(cái)政支出的漏損，進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支出遠(yuǎn)低于賬面支出，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)低迷的情況下，致使積極財(cái)政政策的效果大打折扣。

“資金閑置”的說(shuō)法也讓學(xué)者提出異議，文宗瑜向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，21萬(wàn)億元機(jī)關(guān)團(tuán)體存款不能被稱(chēng)為閑置資金，這些資金是有特殊用途的?！斑@部分錢(qián)是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的，如果投資出去，會(huì)把整個(gè)社會(huì)節(jié)奏打亂?！?/p>

中金分析師的報(bào)告還提出，2012年—2014年每年增加的政府儲(chǔ)蓄占GDP的3.2%～3.8%。政府儲(chǔ)蓄大量增加，而不是將收入更多地用于開(kāi)支，勢(shì)必對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有拖累作用。假設(shè)政府儲(chǔ)蓄增速降到名義GDP的增速，根據(jù)在《減輕稅負(fù)優(yōu)于增加政府支出》報(bào)告中測(cè)算出的中國(guó)財(cái)政支出乘數(shù)1.08，那么，2012年后每年額外增加的政府儲(chǔ)蓄（占GDP的1.4%～1.8%）拖累GDP 1.5%～1.9個(gè)百分點(diǎn)。

政府存款是否對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有拖累作用？學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的看法不一。汪德華認(rèn)為，機(jī)關(guān)團(tuán)體花錢(qián)放緩，會(huì)影響總需求，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在一定拖累作用。但簡(jiǎn)單認(rèn)為經(jīng)濟(jì)形勢(shì)需要，政府可以一紙命令，讓各類(lèi)機(jī)關(guān)團(tuán)體加快資金使用，這是不對(duì)的，會(huì)干擾整個(gè)公共部門(mén)管理體系。這種看法沒(méi)有準(zhǔn)確理解機(jī)關(guān)團(tuán)體存款的性質(zhì)，誤將其視為與一般公共預(yù)算資金性質(zhì)相同。釋放財(cái)政存量資金，而非機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，才是宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策的著力點(diǎn)。

對(duì)于機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，文宗瑜認(rèn)為這個(gè)錢(qián)不能大動(dòng)。在他看來(lái)，目前我國(guó)的130萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位均屬于機(jī)關(guān)團(tuán)體。而機(jī)關(guān)團(tuán)體中有很多預(yù)付款，比如醫(yī)院收取的押金、學(xué)校收取的學(xué)費(fèi)等費(fèi)用很多是要支出去的，是沒(méi)辦法盤(pán)活的，如果全拿出來(lái)單位就運(yùn)轉(zhuǎn)不動(dòng)了?！凹偃缒闶乔迦A大學(xué)的校長(zhǎng)，看賬目上有10個(gè)億，你給借出去了，但是到了年底，教師的工資一天都不能拖，如果到時(shí)拿不出錢(qián)來(lái)，會(huì)出事的?！?/p>

除了巨額的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款，大家的關(guān)注點(diǎn)還集中在4.1萬(wàn)億元的財(cái)政性存款上。

事實(shí)上，財(cái)政性存款在所有國(guó)家都會(huì)或多或少地存在，但是，中國(guó)的特殊性在于存款的規(guī)模特別大。因此，“盤(pán)活財(cái)政存量資金”在當(dāng)下的中國(guó)意義重大。

汪德華認(rèn)為，盤(pán)活財(cái)政性存款的思路和方向，一是要抑制新增存量資金;二是將過(guò)去已安排但未發(fā)生實(shí)際支出的存量資金，真正花掉，或重新安排支出，讓財(cái)政資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，起到擴(kuò)張總需求的效果，以期達(dá)到宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)上與財(cái)政赤字一樣的效果。

但是，對(duì)于4.1萬(wàn)億元的財(cái)政性存款是否需要盤(pán)活，文宗瑜有不同的看法。

“4.1萬(wàn)億元財(cái)政性存款是政府履行自身職能、迫切需要時(shí)可借助的資金，有這么多存款是正常的?！蔽淖阼そo記者算了一筆賬：我國(guó)一年的財(cái)政收入差不多是13萬(wàn)億元左右，再加上國(guó)債大概是14萬(wàn)億元，把這14萬(wàn)億元分到四個(gè)季度中，每季度3.5萬(wàn)億元左右，基本上能對(duì)得上。

“這其中包括‘人吃馬喂’、供水電氣熱、基本維修等諸多事項(xiàng)，所以這個(gè)錢(qián)不能全投出去，應(yīng)該是有智慧地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但這個(gè)量很少，不會(huì)超過(guò)5000億到8000億?！蔽淖阼ふf(shuō)。