中國古代地方監(jiān)察機構(gòu)行政化的演變及啟示

劉佳

摘 ?要：地方監(jiān)察制度成形于秦漢，成熟于盛唐，完備于明清，期間多次出現(xiàn)中央派出的地方監(jiān)察官逐漸行政化為地方行政長官的現(xiàn)象。其中以漢王朝最為典型。武帝時確立刺史制度，成為強化中央集權(quán)和監(jiān)督地方官吏及豪強的行之有效的措施。東漢后期刺史卻逐漸演變?yōu)榈胤阶罡咝姓L官，擁有割據(jù)一方的軍政實力。漢代地方監(jiān)察機構(gòu)的產(chǎn)生與演變，可為我國當(dāng)代政治制度建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察制度;行政化;漢王朝

一、地方監(jiān)察制度的出現(xiàn)

秦始皇統(tǒng)一中國后，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)?！盵1]為加強對地方的控制，每郡置一監(jiān)御史，負(fù)責(zé)監(jiān)察地方官吏，但其監(jiān)察職能并沒有固定，監(jiān)察制度尚不成熟。

西漢初年，漢承秦制設(shè)御史大夫，廢除了負(fù)責(zé)監(jiān)察地方的監(jiān)御史，而后惠帝一度在部分地區(qū)恢復(fù)了監(jiān)郡御史制度。武帝時，因?qū)ν忾_疆拓土，對內(nèi)實施推恩令大幅削藩，中央政府直接管理幅度達到了110個郡國，已不能有效控制地方。元鼎四年（公元前113年），武帝“始巡郡國”，發(fā)現(xiàn)許多郡守失職現(xiàn)象嚴(yán)重，而監(jiān)御史竟未舉奏，怒而處決了一大批地方官吏，這成為武帝下決心對監(jiān)郡御史制度進行改革的導(dǎo)火索。

武帝元封五年（公元前106年），“武帝攘卻胡越，開地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏周之制，改雍曰涼，改梁曰益，凡十三州，置刺史”[2]，即分全國為十三個州，州設(shè)監(jiān)察官刺史，并對刺史的監(jiān)察對象和范圍作了明確的規(guī)定，即“六條問事”：“一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡;二條，二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸;三條，二千石不恤疑案，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩憂刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祅祥訛言;四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑;五條，二千石子弟悖怙榮勢，請托所監(jiān);六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令?！盵3]五條都是針對郡守國相，可見其實質(zhì)在于防范地方行政官員，尤其是防范二千石的郡守國相和地方強宗豪右相勾結(jié)，抑制地方勢力的威脅。對于刺史而言，“六條”一則給與了其足夠的監(jiān)察權(quán)力，二則限制了其干預(yù)監(jiān)察以外的行政事務(wù)。同時，為預(yù)防刺史常駐地方受地方勢力影響，因而不設(shè)固定的治所，以每年八月傳車周流所部郡國，年底回京奏報。按規(guī)定刺史品秩只有六百石，所察郡守相國卻是二千石，能夠促使刺史為了追求更高的待遇而盡忠職守，“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此大小相制，內(nèi)外相維之意也。”[4]

二、刺史到州牧：監(jiān)察官向行政官的轉(zhuǎn)變

西漢后期， 頻頻發(fā)生刺史越權(quán)干預(yù)地方事務(wù)，其監(jiān)察官性質(zhì)漸向地方行政官演變，“吏多苛政，政教煩碎，大率咎在部刺史，或不循守條職，舉措各以其意，多與郡縣事，至開私門，聽讒佞，以求吏民過失?！盵5]成帝綏和元年（公元前8年），改刺史為州牧;哀帝建平二年（公元前5年）改州牧而復(fù)設(shè)刺史，王莽時又改刺史為州牧，直到光武中興平定亂世，皇權(quán)較為鞏固后，才又將州牧改回刺史。刺史的反復(fù)罷置，反映著政治上中央皇權(quán)與地方勢力拉鋸戰(zhàn)的博弈過程。這一階段無論刺史抑或州牧，實際已擁有凌駕于郡國之上的行政權(quán)力，但從法令制度上講仍是監(jiān)察官而并非地方最高行政長官。

東漢建武十一年（公元35年），“初斷州牧自還奏事”[6]，州牧刺史不復(fù)日詣京師，從此常駐地方治所。東漢中期以后，朝廷為鎮(zhèn)壓此起彼伏四處流竄的農(nóng)民起義及邊疆少數(shù)民族反抗，刺史開始被賦予兵權(quán)。靈帝中平五年（公元188年），為了對付黃巾起義，復(fù)改置州牧。在鎮(zhèn)壓平亂的過程中，刺史、州牧、郡守、相國乘機專兵擅權(quán)，日益成為割據(jù)一方的地方勢力?！办`帝政化衰缺，四方兵寇，焉以為刺史威輕，既不能禁，且用非其人，輒增暴亂，乃建議改置牧伯，鎮(zhèn)安方夏，清選重臣，以居任?！恃勺h得用。州任之重，自此而始?！盵7]之后州牧和刺史由朝廷選派九卿重臣出任，各以本秩居任，至此，刺史州牧內(nèi)掌行政權(quán)，外領(lǐng)兵權(quán)，由監(jiān)察官變成地方最高行政長官，中央失去了對刺史州牧的有效控制，其地方監(jiān)察職能也完全喪失，地方郡縣二級制因而演變?yōu)橹菘たh三級制。

三、地方監(jiān)察機構(gòu)行政化的原因分析

縱觀兩漢刺史的行政化歷程，及后世如唐代觀察使、明清督撫制度的類似演變，隨著王朝的衰敗，監(jiān)察權(quán)總有一股向行政權(quán)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在驅(qū)動力，其中原由主要體現(xiàn)在：

1.儒家傳統(tǒng)尊卑等級觀念為思想因素

自漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”后，儒學(xué)成為中華皇權(quán)統(tǒng)治的正統(tǒng)思想，漸深入人心。儒家思想強調(diào)，國家的治亂，取決于等級秩序的穩(wěn)定與否，刺史以卑督尊，自然與儒家傳統(tǒng)的尊卑等級觀念不相容。成帝綏和元年（公元前8年），翟方進、何武共奏言：“《春秋》之義，用貴治賤， 不以卑臨尊。刺史位下大夫，而臨二千石，輕重不相準(zhǔn)，失位次之序。”[8]

2.皇權(quán)的衰落為主要內(nèi)因

地方監(jiān)察官權(quán)力逐漸擴大變成地方新的一級最高行政長官，王朝末期皇權(quán)的衰落、政治的腐敗是主要內(nèi)因。當(dāng)中央皇權(quán)鼎盛之時，地方監(jiān)察長官對其起著良好的維護作用;而到王朝末年，中央皇權(quán)削弱的同時，地方監(jiān)察官逐漸割據(jù)一方，又進一步瓦解中央政權(quán)的統(tǒng)治。東漢中后期皇帝多早夭，諸太后在選擇繼位人選往往“貪孩童以久其政，抑明賢以專其威”[9]，多達11個皇帝為少年甚至幼年繼位，朝中的軍政大權(quán)被輪流掌控在宦官與外戚手中，朝堂上政爭不斷，無暇顧及地方。監(jiān)察區(qū)長官因而常駐地方治所，越權(quán)干預(yù)地方行政事務(wù)的現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。

3.便于鎮(zhèn)壓地方暴動為直接原因

當(dāng)皇權(quán)衰落、中央政府腐敗，無力顧及地方之時，往往發(fā)生地方官吏與豪強地主相互勾結(jié)的現(xiàn)象，民田被大量兼并，苛捐雜稅增多，失地農(nóng)民不堪壓迫揭竿而起，一般會跨州連郡流動，而一郡所轄的地域過小，財力單薄，軍事力量較弱，無力鎮(zhèn)壓大規(guī)模農(nóng)民起義。劃分為州的監(jiān)察區(qū)劃很大，一州平均約轄有七八郡，有足夠鎮(zhèn)壓一方叛亂的能力，但也有足以割據(jù)一方的人財?shù)氐任镔|(zhì)基礎(chǔ)。漢末為鎮(zhèn)壓黃巾起義，州被改為軍事行政區(qū)，州牧攬一州大權(quán)，雖確實起到了鎮(zhèn)壓黃巾起義等叛亂的作用，但從此中央集權(quán)愈漸式微，“漢之殄滅，禍源于此”[10]。這些州牧們因都有較大地盤，在漢末的軍閥混戰(zhàn)中，強兼并弱，進而進入了分裂割據(jù)時代，即三國魏晉南北朝。

4.管理幅度過大為現(xiàn)實原因

地方行政層級與中央直接管理幅度成反比關(guān)系，層次少，管理幅度必然越來越大，反之亦然。行政層級增多，中央到基層的阻隔越遠，政令落實越不易，中央政府則越難開展有效的宏觀管理。當(dāng)然，由于管理幅度的限制，層級并非越少越好，其間需要找到一個合適的平衡點。漢初地方最高基層的郡國一級約有110個，傳統(tǒng)的中央集權(quán)文官體制和技術(shù)的限制對如此龐大的管理幅度漸力不從心。為提高行政效率，中央政府不得不調(diào)整管理幅度，建立更高一級的行政層級，地方監(jiān)察長官逐漸被賦予各種行政權(quán)力。但出于對割據(jù)的擔(dān)憂，中央一直抵觸新一級高層行政區(qū)的制度合法化，而地方權(quán)力由于戰(zhàn)時需求逐步集權(quán)，依托監(jiān)察區(qū)框架，形成為事實上的割據(jù)。

四、對當(dāng)代中國的現(xiàn)實啟示

縱觀我國歷代中央政府派出機構(gòu)的最初設(shè)計，如漢州、唐道、宋路、元省、明清督撫等，都是在中央權(quán)力較為鞏固的情況下所制定，伴隨著政治走向和制度的慣性擴張，中央政府派出機構(gòu)往往會出現(xiàn)行政化和地方化。監(jiān)察制度設(shè)計之初的優(yōu)點和王朝末年造成的社會動蕩、國家分裂的后果，對我國當(dāng)代政治有如下幾方面的啟示：

1.建立健全監(jiān)察相應(yīng)法律法規(guī)

依法治國必先依規(guī)治黨，把巡視、監(jiān)察制度上升至法律法規(guī)的層面，有利于監(jiān)察工作的開展。例如，漢朝《刺史六條問事》、隋朝《刺史巡察六條》，唐朝推出范圍更為廣泛的《巡察六條》，明代則進一步完善了出巡法規(guī)體系，制定有《出巡相見禮儀》《奏請差點》《巡歷事例》和御史回道考察法規(guī)，劃分了具體的監(jiān)察范圍。目前，我國現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》存在一定程度上的不規(guī)范、不準(zhǔn)確，實踐中操作性不強的缺陷?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》實施不久，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制還不太健全與順暢。建立健全巡視、監(jiān)察等相關(guān)法律法規(guī)是促進依法行政、公正司法，提升法治水平的重要舉措，也是實現(xiàn)依法治國的必然要求。為了實現(xiàn)黨內(nèi)巡視工作條例與《行政監(jiān)察法》的有效對接，應(yīng)當(dāng)在法律中增加規(guī)定巡視工作的內(nèi)容，用立法的方式確定巡視組工作職責(zé);確定發(fā)現(xiàn)處理問題、整改意見反饋等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格制定巡視工作獎懲措施，建立專門預(yù)防針對巡視組利用職權(quán)犯罪的有效制度。

2.優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，開展行政扁平化管理改革

行政管理的層級越多，原始信息在流動中的漏損和消失就越多。我國當(dāng)前的五級政權(quán)體制下，各種自上而下的政策，極容易被一級一級地縮小和篡改，各種自下而上的地方信息，也易被放大、縮小或者扭曲。成績被夸大、問題被隱瞞、真相被掩蓋、數(shù)據(jù)失真等現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)前背景下，我國政治體制改革深入推進、社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善、社會環(huán)境和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長、科學(xué)技術(shù)水平突飛猛進，對于行政扁平化管理改革，提供了政治、經(jīng)濟、制度、技術(shù)等方面的充足保障。

3.確立監(jiān)察系統(tǒng)的垂直管理體系

根據(jù)我國《行政監(jiān)察法》規(guī)定，行政監(jiān)察機關(guān)采用的是中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)制，于實踐中由于其人事、編制、預(yù)算往往受制于同級政府，進而制度慣性地行政化、地方化。我們可以學(xué)習(xí)歷史上地方監(jiān)察制度設(shè)計之初的成功點，將監(jiān)察系統(tǒng)逐漸由雙重領(lǐng)導(dǎo)制改為垂直領(lǐng)導(dǎo)制，建立起從中央到地方的垂直管理體系，進而保障行政監(jiān)察的獨立性和純粹性，保證監(jiān)察工作切實有效，使之進一步遏制地方或基層包括村一級、科一級的腐敗現(xiàn)象，緩和社會矛盾，推動社會主義和諧社會的建設(shè)與發(fā)展。

注釋：

[1]《史記》卷六《秦始皇本紀(jì)》。

[2]《漢書》卷二十八《地理志上》。

[3]《漢書》卷十九《百官公卿表》顏師古注引《漢官典職儀》。

[4]《日知錄》卷九《六條之外不察》。

[5]《漢書》卷八十三《薛宣傳》。

[6]《通典》卷三十二《職官十四》。

[7]《后漢書》卷七十五《劉焉列傳》。

[8]《漢書》卷八十三《朱博傳》。

[9]《后漢書》卷十《皇后紀(jì)》。

[10]《續(xù)漢書·百官志》劉昭注。

作者單位：四川省廣安市廣安區(qū)東岳鄉(xiāng)人民政府