法律有了牙齒，然后呢？

王煜

新環(huán)保法實(shí)施將近一年，無論政府官員還是民間人士，都把“依法環(huán)保”列入了對未來五年的展望。然而，這并非一件易事。同時，環(huán)保近年來成為舉國關(guān)注的熱門話題，這種熱度，是環(huán)保人士始料未及的。

“就像一個嬰兒，突然被要求擁有強(qiáng)壯男人般的體魄?！边@句話出自一名基層政府環(huán)保工作人員之口。而在這樣的輿論氛圍里，民間環(huán)保人士同樣深深覺得：理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。

依法行政很重要

徐勇是一名民間環(huán)保人士，出生在南通市通州區(qū)的鄉(xiāng)村。最初，他在上海做生意，在工作中接觸到公益項(xiàng)目，為之打動，轉(zhuǎn)向助老助學(xué)的公益領(lǐng)域。2011年，他開始專注于環(huán)保公益。他的想法是，立足于鄉(xiāng)村，立足于當(dāng)?shù)?，把身邊的污染源找出來，讓它們得到治理?/p>

最近，徐勇從南通市區(qū)沿著長江走到啟東，舉報(bào)了沿線35家涉嫌非法排污的企業(yè)。南通有4000多家?；菲髽I(yè)，這個數(shù)量在江蘇省排名第二，這尤其引起了他的關(guān)注。從今年5月開始，他關(guān)注網(wǎng)民對南通?；菲髽I(yè)的投訴，搜集了被投訴最集中的150家，準(zhǔn)備一一開始申請公開它們的環(huán)評報(bào)告、提起行政復(fù)議，甚至采取行政訴訟和公益民事訴訟。

徐勇遇到了不少麻煩。他告訴《新民周刊》，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的人接到他的申請后，不是先積極回應(yīng)，而是先和村鎮(zhèn)干部一起到他家里來做工作，要他別再做下去了。還有一次，環(huán)保部的工作小組到南通來檢查，徐勇本來約了其中一名官員面談反映情況，結(jié)果這事被當(dāng)?shù)卣耸恐馈！澳翘鞆脑绲酵?，我家里來了一臺又一臺車，下來一撥又一撥人，都是各級政府人士來勸我別‘告狀’的?！毙煊驴嘈?。

之所以這么被“關(guān)注”，還因?yàn)樾煊伦霏h(huán)保的范圍并不限于南通。近幾年，他到過內(nèi)蒙、福建、湖南等地，對當(dāng)?shù)氐奈廴厩闆r進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，向環(huán)保部門和媒體舉報(bào)。例如，去年他就在網(wǎng)上得到線索，前往湖南常德桃源縣調(diào)查當(dāng)?shù)劁X廠的污染事件，后來把相關(guān)證據(jù)爆料給媒體，得到央視等的報(bào)道，引起當(dāng)?shù)卣年P(guān)注。

要做行政訴訟和公益訴訟，必然要用到新環(huán)保法。在徐勇看來，新環(huán)保法雖然號稱“史上最嚴(yán)厲”，但在實(shí)際操作中還是有不少問題。他舉例說，在申請公開一家企業(yè)的環(huán)評報(bào)告時，通州環(huán)保局稱報(bào)告已移送到檔案局;他找到檔案局，后者稱根據(jù)檔案法，他們只是保管單位，無權(quán)公開，又讓徐勇去找通州區(qū)政府;通州區(qū)政府再把此事轉(zhuǎn)到環(huán)保局……最后，環(huán)保局給他的回復(fù)是“不予公開”。同時，他最近提出的要求環(huán)保局公開企業(yè)環(huán)評公告的18份行政復(fù)議，也都無一例外被拒絕。

徐勇說，在這些拒絕他申請的公文中，都引用了國務(wù)院、最高法等機(jī)構(gòu)對政府信息公開條例的相關(guān)說明、解釋，以及檔案法等法律條文，但是在他看來，“這些列出的法律依據(jù)都是不當(dāng)?shù)摹?。?dāng)他表示將進(jìn)行行政訴訟時，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局回復(fù)：我們做好了充分的準(zhǔn)備來應(yīng)訴。

徐勇評論，至少在程序上，環(huán)保局還是按規(guī)定做了，這比以前的不聞不問還是有所進(jìn)步。只是，到底政府能不能依法行政，讓環(huán)保法真正落實(shí)，他表示“（行政訴訟）這個官司要打打看才知道”。

要做訴訟，關(guān)鍵的是要舉證。目前，像徐勇這樣的民間環(huán)保人士采集的樣本證據(jù)在訴訟中只能作為參考，而沒有被法院認(rèn)可的效力。徐勇希望在接下來的幾年里，能出現(xiàn)一批能出具法院認(rèn)可證據(jù)的，愿意為環(huán)保公益訴訟提供檢測的第三方機(jī)構(gòu)。而當(dāng)下的情況是，“許多檢測機(jī)構(gòu)聽說我是要拿它的數(shù)據(jù)去做公益訴訟，立馬嚇得不敢再跟我聯(lián)系了”。還有不少機(jī)構(gòu)具有官方背景，他們由于利益相關(guān)關(guān)系，也不愿為民間人士去做檢測。

現(xiàn)在，徐勇的規(guī)劃是在近幾年內(nèi)注冊專注于環(huán)保的“綠色南通文化傳播中心”。盡管目前的注冊之路受到很多阻礙，他還是充滿信心。

頂層設(shè)計(jì)要跟上

張洪峰是環(huán)保局工作人員，從行動上而言，他和徐勇在做同一件事：努力讓新環(huán)保法真正發(fā)揮威力。法學(xué)專業(yè)出身的張洪峰現(xiàn)任湖南省湘潭市雨湖區(qū)環(huán)保局副局長，他不僅是政府環(huán)保官員，也是網(wǎng)絡(luò)上著名的維權(quán)先鋒，曾被評為“中國首屆網(wǎng)絡(luò)3.15十大維權(quán)人物”、“湖南十大最具影響力法治人物”。

2015年1月4日，新環(huán)保法施行后的第一個工作日，張洪峰就帶領(lǐng)他的同事，對當(dāng)?shù)?家污染嚴(yán)重的企業(yè)下達(dá)《責(zé)令停止排污決定書》。三天后，將3家拒不執(zhí)行《責(zé)令書》的企業(yè)責(zé)任人移送公安機(jī)關(guān)行政拘留。這是新環(huán)保法實(shí)施后，全國各地實(shí)施行政拘留的首例，是對新法中“行政拘留”這一塊最迅速的反應(yīng)。

張洪峰很清楚，先做就意味著可能先錯，但他依然很堅(jiān)定，“你不去做，法律就是一紙空文”。后來的5月14日，雨湖區(qū)環(huán)保局又對當(dāng)?shù)匾患疫`法排污企業(yè)按新環(huán)保法實(shí)施按日計(jì)罰處理，每日處罰金10萬元，7天處罰金額共計(jì)70萬元，這也是新環(huán)保法后，湖南省首次對排污企業(yè)實(shí)施“按日計(jì)罰”。

在他看來，新環(huán)保法雖然“有了牙齒”，可是要真正“實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，還存在很多環(huán)保部門不敢用、不會用的情況，在將來會有許多要解決的新問題。

張洪峰在實(shí)施國內(nèi)首例依據(jù)環(huán)保法行政拘留時就遇到了尷尬：以往實(shí)行“拘留”，基本采用跳轉(zhuǎn)到治安管理處罰法的方式，而新環(huán)保法直接說明可以“處以拘留”，然而，張洪峰在登記時發(fā)現(xiàn)公安系統(tǒng)沒有“環(huán)保法”這個選項(xiàng)。最后，張洪峰和工作人員們只能手寫一份處罰決定書。事后，他立即向公安局報(bào)告該情況，第二天，當(dāng)?shù)毓簿驮黾恿诉@一選項(xiàng)。

在張洪峰看來，環(huán)保是一個“突然被重視”的領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施很差?！袄?，國土局下面有國土所，公安局下面有派出所，而環(huán)保局沒有。環(huán)保局是一個小部門，人員結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)都沒跟上公眾的要求。”他說，江浙滬地區(qū)，每年從環(huán)保部門移交公安的刑事案件有一千多例，而湖南的這個數(shù)據(jù)只有幾十例?！笆墙銣沫h(huán)境犯罪特別多、湖南特別少嗎？不是，是我們的辦案能力不夠?！?/p>

張洪峰很期待未來五年里，中央能落實(shí)關(guān)于環(huán)保的一系列頂層設(shè)計(jì)改革。

他說，如果能像林業(yè)公安一樣，設(shè)立專門的“環(huán)境公安”，那對涉及環(huán)境的違法犯罪行為的打擊力度和速度將會加快。在此之前，一些地方已有相關(guān)嘗試：2014年12月30日，雨湖公安分局駐雨湖區(qū)環(huán)保局聯(lián)絡(luò)室正式掛牌，這是湖南首個公安機(jī)關(guān)駐環(huán)保局聯(lián)絡(luò)室。張洪峰說，到現(xiàn)在，公安駐環(huán)保局聯(lián)絡(luò)室已基本在湖南省內(nèi)普及，“但光有聯(lián)絡(luò)室還不夠，重點(diǎn)是雙方要共同展開辦案能力建設(shè)”。

新環(huán)保法還要進(jìn)一步細(xì)化和修訂，這是許多有識之士的共識。在此之外，張洪峰還提出，光環(huán)保法一部修改了是不夠的，例如大氣污染防治法、水污染防治法等，都是與環(huán)保法同等級的法律。在下一個五年，這些相關(guān)配套的法律也應(yīng)該做出相應(yīng)修改。

“權(quán)責(zé)不對等”，這也是一直以來困擾張洪峰的問題?！碍h(huán)保并不只是環(huán)保局的事?！彼e例說，公眾會認(rèn)為，只要是水污染都是環(huán)保部門的事;其實(shí)不然，環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)對工業(yè)污水進(jìn)行監(jiān)管，對城市生活污水的管理歸口在住建部門。這就涉及到環(huán)保部門的升格。他說，如果能仿照食品安全委員會、安全委員會的做法，成立協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的“環(huán)保委員會”，將環(huán)保領(lǐng)域涉及到的環(huán)保、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、城管等各個部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，由高一級別的行政長官總掛帥，或許能有效地解決這個問題。實(shí)際上，現(xiàn)在已經(jīng)有些地方按上述思路，在嘗試把環(huán)保局改為“生態(tài)文明委員會”。

在張洪峰看來，十八屆五中全會公報(bào)提到的“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，究竟如何實(shí)行，還要等待具體的政策。在那之前，他覺得環(huán)境監(jiān)察部門的身份問題也應(yīng)該在“十三五”解決，目前，環(huán)境監(jiān)察部門是屬于事業(yè)單位，受環(huán)保部門委托辦案，是沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)的，這就帶來一系列問題……

在他心中，“十三五”，關(guān)于環(huán)?？梢宰龅暮芏?，而他和以往一樣，做好了“試錯”的準(zhǔn)備。