新法院：出京護(hù)法與改革載體

葉竹盛

2月10日，北京市第四中級人民法院正式開庭審理該院成立以來的“第一案”，院長吳在存親自出任本案的審判長，北京市密云縣副縣長郭鵬代表被告縣政府出庭。

這是一個(gè)既新又舊的法院—在去年底新成立時(shí)，借用的是北京市鐵路運(yùn)輸中院的“殼”，兩個(gè)法院一套班子兩個(gè)牌子。在北京四中院成立前后，全國范圍內(nèi)，一批新設(shè)的法院和法庭先后掛牌。

對內(nèi)去行政化，回歸司法規(guī)律;對外去地方化，減少外部干預(yù)，這是新一輪司法改革的主要思路。與以往幾次司法改革不同的是，此次改革除了在現(xiàn)有法院的內(nèi)部做調(diào)整，還通過設(shè)立新的法院機(jī)構(gòu)，撬動司法自身和更大制度結(jié)構(gòu)下的利益格局。

北京四中院不僅僅是北京的第四個(gè)中院。和北京前三個(gè)中院不同的是，四中院沒有直接對應(yīng)管轄的區(qū)縣，而是根據(jù)案件的類型確定管轄范圍，例如“第一案”的被告密云縣本屬于三中院的管轄范圍，但四中院成立后，全北京以區(qū)縣政府為被告的第一審行政訴訟案件都由四中院管轄。

根據(jù)北京市高院發(fā)布的《關(guān)于北京市第四中級人民法院案件管轄的規(guī)定》，四中院除了在行政訴訟的管轄上體現(xiàn)了跨區(qū)域性，其他一些“專辦”的案件則體現(xiàn)了專門性。劃歸四中院管轄的，還包括本應(yīng)由中級人民法院管轄的金融借款合同糾紛案件、保險(xiǎn)糾紛案件、涉外及涉港澳臺的商事案件，以及跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全案件。

與北京四中院相比，早兩天成立的上海第三中級人民法院的管轄范圍卻相對狹窄一些。在行政訴訟上，上海三中院只管轄以市級人民政府為被告的第一審行政案件，和以市級行政機(jī)關(guān)為上訴人或者被上訴人的第二審行政案件。

兩家中院代表了這一波新設(shè)機(jī)構(gòu)中的“跨行政區(qū)域法院”。除了這一類，還有知識產(chǎn)權(quán)法院這一種專門性法院。去年底，北京、上海、廣州三地分別成立了知識產(chǎn)權(quán)法院，統(tǒng)一管轄3省市的知識產(chǎn)權(quán)案件，3個(gè)法院已經(jīng)先后開庭審案。

第三種新設(shè)機(jī)構(gòu)是備受矚目的最高院巡回法庭。沈陽和深圳分別于2015年1月底掛牌成立了最高院第一和第二巡回法庭，管轄周邊省區(qū)的有關(guān)案件。與前兩種新法院不同，最高院巡回法庭只是設(shè)立了新機(jī)構(gòu)，卻沒有新的管轄范圍，性質(zhì)是最高院在地方的派出機(jī)構(gòu)，作為最高院本部設(shè)在地方的延伸部門。

就在最高法院深圳巡回法庭掛牌成立的當(dāng)天，深圳市前海法院也宣告正式成立了。最高院首席大法官周強(qiáng)親自為這兩個(gè)分別位列中國最高和最基層的新司法機(jī)構(gòu)揭牌。首席大法官的出席，凸顯了前海法院的重要性。實(shí)際上，珠海橫琴新區(qū)在2013年底就已掛牌成立了橫琴法院，它和新成立的前海法院一道，共同代表了第四種司法新機(jī)構(gòu)，那就是“特區(qū)”法院。

前海和橫琴都是在經(jīng)濟(jì)特區(qū)中新開辟的“特區(qū)”，兩地法院在級別上都屬于最基層的法院，然而，麻雀雖小五臟俱全，兩間新型法院的改革力度卻是最大的，被稱為“中國未來法院的樣本”。

各類新法院的成立除了因應(yīng)新形勢之外，更重要的目的是作為改革載體，“實(shí)驗(yàn)”新的改革方案。新成立的法院“歷史包袱”較輕，班子又是重新搭臺，因此改革的阻力較小，改革措施較徹底，“對內(nèi)去行政化，對外去地方化”是種種改革的總體目標(biāo)。前者的樣本是分別在十八大四中全會依法治國改革決議出臺前后成立的橫琴和前海兩家法院，后者的樣本則是北京和上海兩所跨區(qū)域管轄的新中院。

前海和橫琴都分別緊挨著香港和澳門，兩家法院都分別納入了香港和澳門司法的因素。兩家“特區(qū)”法院的去行政化改革頗為徹底，撤銷了審判庭，取消了案件審批制，每名法官還配備了3名法官助理和一名書記員，這意味著各專職法官具有很大的自主權(quán)，可以從日常文書工作中脫身出來，專注于審判工作。

長期以來，法院領(lǐng)導(dǎo)不辦案的弊病常受批評。兩家新法院徹底改變了這種局面，院長和副院長都是專職法官，都親自審案，而對于非他們主審或參審的案件，他們則不能干涉。因此，橫琴法院的院長曾自嘲自己為“全國法院權(quán)力最小的院長”。

法官的行政和收入待遇方面也有提高。據(jù)報(bào)道，橫琴法院的專職法官一律享受副處級待遇，相當(dāng)于基層法院的院長級別，年薪可達(dá)25萬元左右，此外還探索設(shè)立廉政保證金制度，在退休后，清廉的法官可以領(lǐng)到一筆不菲的“廉政保證金”。

橫琴法院被認(rèn)為是為十八大四中全會的改革決議打了“前哨戰(zhàn)”，一些舉措寫入了決議;而前海法院則代表決議出臺后，法院內(nèi)部去行政化改革的“集大成”樣本。

兩家樣本法院的成功突破，說明法院去行政化的改革并非沒有破解之道，但在理想與現(xiàn)實(shí)之間，法院內(nèi)部的去行政化改革還將面臨諸多需要逾越的難關(guān)。法院的去地方化改革也面臨類似的境況。

2015年1月1日起，市政府作為被告的行政訴訟由新成立的上海三中院管轄，其余中院不再受理。專理“民告官”的律師袁裕來在2014年就向二中院起訴了上海市政府，但一直未受理。三中院成立后，又轉(zhuǎn)而向三中院起訴，但在1月14日，二中院卻突然受理了袁裕來年前提交的案件。

常年遭遇“民告官”立案難的袁裕來稱，二中院此舉雖然有違新的管轄規(guī)定，但可以看出新成立的跨區(qū)劃法院還是有一定效果，“也算一種進(jìn)步”。

長期以來，司法受到地方化干擾最受詬病的領(lǐng)域就是行政訴訟領(lǐng)域。兩家新中院的成立也被寄予了厚望。

2013年，在全國人大常委會副委員長、民革中央主席、最高院原副院長萬鄂湘的領(lǐng)銜下，民革中央向中共中央提交了《關(guān)于行政審判體制改革的調(diào)研報(bào)告》，認(rèn)為造成行政審判困境的原因主要是現(xiàn)行司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全對應(yīng)的體制設(shè)計(jì)，認(rèn)為只有設(shè)立專門的行政法院，才能從體制上維護(hù)行政審判的公信力，并因此建議設(shè)立專門的行政法院。

據(jù)一位參與司法改革具體方案制定的司法工作人員向《南風(fēng)窗》透露，改革方案原本考慮的是直接設(shè)立專門跨區(qū)域受理“民告官”案件的行政法院，但由于各方面的爭議較大，最終采納了折中的方案，還是成立了綜合性的新法院。

盡管如袁裕來所觀察到的那樣，跨區(qū)域的新中院的確有一定效果，但一些學(xué)者和業(yè)界人士則認(rèn)為效果或許有限。山東省高院副院長葉贊平就曾坦言，“在北京和上海這兩個(gè)直轄市里進(jìn)行試點(diǎn)，意義并不典型”。他認(rèn)為，北京和上海的中院本來就是跨行政區(qū)域管轄案件的，如果在省里設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院將會更有典型意義。據(jù)報(bào)道，最高院目前只在直轄市試點(diǎn)設(shè)立跨區(qū)域法院，暫時(shí)并無推廣的具體計(jì)劃。

此輪法院系統(tǒng)新機(jī)構(gòu)的設(shè)立中，由于層級最高，最為引人矚目的莫過于最高院的巡回法庭了。根據(jù)最高院的布局，巡回法庭將覆蓋全國。作為主導(dǎo)中國司法改革的最高司法機(jī)關(guān)之一，最高院的“自我開刀”到底意味著什么呢？

最高院法官何帆曾撰文總結(jié)最高院巡回法庭的七大示范價(jià)值，例如采取了一系列內(nèi)部去行政化的措施，還具有探索“涉訴信訪終結(jié)制度”的價(jià)值，但更大的爭議集中在這個(gè)新機(jī)構(gòu)是否加劇了司法地方化，以及實(shí)際價(jià)值到底有多重要的問題上。

北京大學(xué)法學(xué)院副教授侯猛向《南風(fēng)窗》分析，“巡回法庭工作人員按目前來講就是派駐，但派駐不是一個(gè)最好的辦法，這樣一來，對于派駐的工作人員來說就打亂了生活上的規(guī)律不利于工作。要想讓巡回法庭發(fā)揮更大的作用就要本地化，需要解決工作人員的后顧之憂”。

實(shí)際上，最高院作為最高司法機(jī)關(guān)，統(tǒng)轄全國，本無地方化一說。從人財(cái)物垂直管理到設(shè)立新的跨行政區(qū)域法院，一系列舉措的主要目標(biāo)是使地方法院免受地方干擾。最高院設(shè)立巡回法庭似乎存在一個(gè)潛在功能，即以提高自身地方化的方式，到地方法院的“田間地頭”去為它們“撐腰”，增進(jìn)地方法院的審判獨(dú)立，減少它們所受到的地方干擾。因此最高院巡回法庭不僅僅是“送法出京”，更是“出京護(hù)法”。

近期最高院第一巡回法庭的一個(gè)舉動就顯示了這種“撐腰”態(tài)勢。近年來，一些地方法院對律師“死磕”深感其擾，而一些律師也經(jīng)常批評法院不尊重律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利。2月11日，第一巡回法庭與廣東、廣西、海南三地律協(xié)負(fù)責(zé)人及律師代表會談，召開座談會，達(dá)成共識，將發(fā)布倡議書，倡導(dǎo)法官與律師要相互尊重、良性互動，杜絕“勾兌”和“死磕”等不正當(dāng)現(xiàn)象。

推而廣之，最高院巡回法庭或可利用自身的號召力幫助和促使地方法院解決、協(xié)調(diào)和抵擋一些不利于樹立司法公信力和公正審判的問題。不過，就像侯猛分析的那樣，最高院巡回法庭最終能發(fā)揮什么作用，還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

一塊塊新牌子高高掛起，這些新張的法院構(gòu)成了新一輪司法改革中最為“看得見”的存在，而隨著這些新設(shè)機(jī)構(gòu)先后開鑼辦案，改革的實(shí)際效果很快將在實(shí)踐中一一向世人展現(xiàn)。