城區(qū)合并 走在路上

劉朝暉

自杭州市合并蕭山及余杭以來，城市重心從西湖時代大步跨向錢塘江時代。

從“大黃浦”到“大靜安”，上海近十幾年來的行政區(qū)劃調(diào)整一直處于一個穩(wěn)步推進的過程中。放眼全國，上海的動作不過是中國當前城市中心城區(qū)合并以及城鎮(zhèn)“升級”浪潮中的一朵比較大的浪花。首都北京、天津、廣州、重慶等大城市，都已經(jīng)或正在對行政區(qū)劃進行著或多或少的調(diào)整，而自新世紀以來在中國城鎮(zhèn)掀起的這一輪“升級戰(zhàn)”中，已有200多個城鎮(zhèn)通過撤縣建區(qū)、撤縣設市完成了他們的“華麗轉身”。在中國行政區(qū)劃圖上，這種調(diào)整和改變正在進入高潮。

大城市并區(qū)正酣

國內(nèi)對行政轄區(qū)進行調(diào)整的人口千萬級的大型城市，不止是上海一個。北京、廣州、重慶、天津等大城市，都已經(jīng)或正在對行政區(qū)劃進行著或多或少的調(diào)整。

2000年，廣州市將番禺、花都撤市改區(qū)，廣州市區(qū)面積一下擴大到3718.5平方公里。2005年，廣州市進行了50年來最大的行政區(qū)劃調(diào)整：東山區(qū)和芳村區(qū)分別并入了越秀區(qū)和荔灣區(qū);以廣州開發(fā)區(qū)和南沙開發(fā)區(qū)為依托，蘿崗區(qū)和南沙區(qū)橫空出世，這使得廣州城市發(fā)展空間向東向南各延伸數(shù)十公里，使廣州從“瀕海城市”轉變成為名副其實的“海濱城市”。

然而廣州的這種行政區(qū)劃調(diào)整并沒有就此結束，其強強合并的思路，與上海非常相似。在經(jīng)過一年多的醞釀，廣州市新的黃埔區(qū)今年9月掛牌，對原黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)進行“撤二建一”。兩區(qū)合并后，黃埔經(jīng)濟總量將躍居廣州市第二，稅收收入居各區(qū)第一。

2010年7月，按照國務院的批復，北京市將原東城區(qū)和崇文區(qū)合并成新的東城區(qū)，將原西城區(qū)和宣武區(qū)合并成為新的西城區(qū)。北京內(nèi)城四區(qū)的行政區(qū)域格局，是自1961年以后逐步形成的。但隨著北京城市規(guī)模的擴大、城市人口的增加，內(nèi)城四區(qū)原有的行政區(qū)域格局逐漸顯示出了弊端。

從直觀上看，北京四城區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整后，新的合并區(qū)在轄區(qū)面積、常住人口數(shù)量等方面都有了巨大提升。北京市政府可以在更大的范圍內(nèi)統(tǒng)籌利用空間資源，促進核心區(qū)北部的優(yōu)勢資源向南輻射延伸;可以對核心區(qū)的歷史文化資源進行更高層次的規(guī)劃、保護和開發(fā)利用，并可以通過調(diào)整核心區(qū)行政區(qū)劃，從整體上提升核心區(qū)的城市基礎設施水平和公共服務水平及建設管理水平。

北京這次的行政區(qū)劃調(diào)整堪稱自15世紀初明成祖朱棣營建北京城以來少數(shù)的幾次歷史性變化之一。然而為了建設世界級城市，這可能只是北京城區(qū)合并浪潮的序曲。在四城區(qū)合并之后，已經(jīng)有學者提出更新的合并提案，放在了首都管理者的案頭。

與上海、廣州 “撤二建一”強強聯(lián)合的做法略有不同，在最新的行政區(qū)劃調(diào)整動作中，天津和重慶，則更像是區(qū)域“升級”：撤縣設區(qū)。

2009年，天津市將塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)撤銷，設立濱海新區(qū)，以原3個區(qū)的行政區(qū)域為濱海新區(qū)的行政區(qū)域。天津今年也在對區(qū)劃的升級換代積極做著準備。據(jù)天津市民政局區(qū)劃地名處披露，國務院已批復同意撤銷天津市寧河縣、靜?？h，設立天津市寧河區(qū)、靜海區(qū)。

去年重慶對璧山縣和銅梁縣“撤縣設區(qū)”后，今年5月份國務院再次批復同意重慶撤銷下轄的潼南縣、榮昌縣，設立潼南區(qū)、榮昌區(qū)。這是自2011年以來，重慶第三次調(diào)整行政區(qū)劃。2011年，重慶市曾調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷萬盛區(qū)和綦江縣，設立綦江區(qū);撤銷雙橋區(qū)和大足縣，設立大足區(qū)。

對于滬渝津穗四個城市的行政區(qū)劃不斷調(diào)整，專家表示這是因為在經(jīng)濟快速發(fā)展和人口急劇增長中，對城市功能提出了新的要求。中國社科院房地產(chǎn)研究中心副研究員顧建發(fā)指出，大城市里如果面積較小的行政區(qū)劃太多，意味著管理半徑有限，進而降低辦事效率。而城市管理將逐漸顯現(xiàn)新的趨勢：小政府、大機構。管理有著幾千萬常駐人口的城市，有相當一部分管理職能是通過授權，下放到區(qū)里來具體執(zhí)行?！皩Υ蟪鞘衼碚f，區(qū)一級的機構功能如果適當增強，有利于提高整個市級系統(tǒng)的辦事效率。”

中小城市籌劃升級

當千萬人口級別的城市的行政區(qū)劃調(diào)整風云涌動的時候，國內(nèi)相當一部分的中小城市，已經(jīng)在從縣升為區(qū)、再由區(qū)升級到市的調(diào)整之路上大展拳腳，還有更多的地方，正在為實現(xiàn)這種“升級”而不斷努力。

上海的近鄰蘇州市，2012年初已經(jīng)將其位于古城區(qū)的滄浪、平江、金閶三區(qū)合并為姑蘇區(qū)，縣級市吳江市撤縣設區(qū)。區(qū)劃調(diào)整后蘇州城區(qū)直接與上海接壤，此舉有利于加強蘇州中心城市首位度和輻射能力，理順蘇州古城保護和太湖整體保護開發(fā)的體制機制，還將降低行政管理成本和提高行政效能。

同樣在2012年，山東省青島市以原市北區(qū)、四方區(qū)的行政區(qū)域合并為新的市北區(qū)，同時撤銷青島市黃島區(qū)、縣級膠南市，設立新的青島市黃島區(qū)。

2001年，杭州市就已經(jīng)合并蕭山市及余杭市，城市重心全面從西湖時代大步跨向錢塘江時代。

據(jù)渭南市政府網(wǎng)站10月底披露的消息，國務院已經(jīng)批復同意渭南市撤銷華縣，設立渭南市華州區(qū)，以原華縣的行政區(qū)域為華州區(qū)的行政區(qū)域。而在今年8月，國務院批復溫州市洞頭縣撤縣設區(qū);秦皇島市的撫寧縣，也在8月底被批復設立秦皇島市撫寧區(qū)。

據(jù)民政部網(wǎng)站統(tǒng)計，2014年全國共有23個縣撤縣設區(qū)。目前仍有相當數(shù)量的地方政府，在爭取撤縣設區(qū)、撤縣建市的名額。據(jù)《華夏時報》報道，有學者根據(jù)各地政府官網(wǎng)和政府工作報告進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，已遞交申請在民政部排隊撤縣設市的縣，超過200個;而有計劃撤縣設市的縣，則多達四五百個。

在區(qū)域經(jīng)濟上比較領先的城市，通過行政區(qū)劃的調(diào)整合并，在經(jīng)濟發(fā)展和轉型上打開了新的增長空間。而更多的一些中心城市，則試圖通過這種動作，加速本地城鎮(zhèn)化升級步伐，為區(qū)域經(jīng)濟的起飛和增長建立新的突破口。

同濟大學建筑學院副院長李翔寧在近日舉行的上海城市空間展上指出，這一現(xiàn)象某種程度上反映出中國城鎮(zhèn)化過程中，城市功能也在不斷改進?！俺擎?zhèn)化最終是人融入城市的過程。我們的人口結構正在發(fā)生重大的變化，大城市對人口的吸納能力雖然很強，但終究有一天會趨于飽和。而中型城市以及小城鎮(zhèn)，正在逐步成為中國城鎮(zhèn)化過程中的重要平臺。”

城市風險不能不防

城區(qū)合并其實并不是新鮮話題。與以往不同的是，最近十來年的行政區(qū)劃合并，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特別是工業(yè)化和城市化發(fā)展的結果。

隨著我國城市化發(fā)展進程的快速推進，在經(jīng)濟集聚的內(nèi)在動力下，推動經(jīng)濟增長的機制將由以往嚴重依賴于地方政府之間的競爭效應到依靠規(guī)模經(jīng)濟效應與競爭效應并重的轉變，有選擇地進行轄區(qū)合并，是順應這種趨勢的一種可行方案。

社科院房地產(chǎn)研究中心副研究員顧建發(fā)表示，中國城鎮(zhèn)化還有較長的路要走，在這一過程中人口的遷移和產(chǎn)業(yè)的變化，都對城市和城鎮(zhèn)功能提出了新的要求?！按蟪鞘袇^(qū)縣合并，和小城鎮(zhèn)的升級，在一定程度上都是為了適應這種新的環(huán)境和變化而出現(xiàn)的?！?/p>

2011 年以來，重慶三峽調(diào)整行政區(qū)劃。

“中心城區(qū)的合并是一個全國性趨勢，剛剛開始。”上海社會科學院城市化發(fā)展研究中心主任郁鴻勝2011年在接受《中國經(jīng)營報》專訪時就已經(jīng)明確指出。他認為，行政區(qū)劃的調(diào)整將會是中國區(qū)域經(jīng)濟新一輪產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和城鎮(zhèn)體系建設的啟動器，實際上是體制改革中的，突破生產(chǎn)關系和制度關系的一種重大的變革。

不過，對于國內(nèi)的城區(qū)合并浪潮，還是有專家保持著冷靜的審慎態(tài)度。中國城市發(fā)展研究會名譽副理事長朱鐵臻在接受《新民周刊》采訪時表示，這種合并的效果并不是短期內(nèi)能看得出來，需要一定的時間來實踐證明。是不是什么樣的城市一合并就好了，很難說。有些合并是不是需要，還不好說。一股風地搞城市的城區(qū)合并，存在著一定的風險。

朱鐵臻還特別指出，城市城區(qū)合并，在拉動經(jīng)濟發(fā)展的同時，應當注意對于城市歷史文化的保護和延續(xù)。每個城區(qū)有其歷史形成過程和文化特點，合并過程中，不能把這些特點統(tǒng)統(tǒng)抹去。像北京的宣武區(qū)、上海的盧灣、閘北等地區(qū)，都有著自身獨特的歷史人文特點，如果能夠在這波合并浪潮中得到保留，善莫大焉。

中國社科院研究員、城市發(fā)展與環(huán)境研究所創(chuàng)始人傅崇蘭也表示，城市城區(qū)合并，就是一個經(jīng)濟社會時空觀發(fā)展帶來的變化。變化的根本原因，在于經(jīng)濟社會結構的變革，使得物質(zhì)結構、空間結構也會發(fā)展變化，需要新的空間拓展;同時居民物質(zhì)和精神生活需求的改善，以及部分舊城區(qū)長期落后于整體城市發(fā)展，也需要這種變化出現(xiàn)。

傅崇蘭還提到了注意防止城市風險的問題，在世界上也非常注重對此問題的研究。在各種資源要素高度密集在城市、城市架構愈益精巧化的同時，城市脫離并悖逆自然界的傾向性加大，由城市自身增長所導致的內(nèi)在風險因素卻與日俱增。世界上許多特大城市在防范社會風險方面積累了很多成功的做法和經(jīng)驗，這對于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的中國，具有重要的啟示和借鑒意義。

美國的大都市區(qū)治理

美國是世界上大都市區(qū)化水平較高的國家，美國大都市區(qū)的一個顯著特征就是政治分散化，即一個大都市區(qū)中存在幾十甚至幾百個獨立的地方政府。為消除這種政治分散化所帶來的負面影響，自19世紀末起，美國進行了一系列創(chuàng)新嘗試，對大都市區(qū)內(nèi)的地方政府關系進行調(diào)整，有效地推動了大都市區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。

美國先后經(jīng)歷過兩次兼并浪潮。19世紀末20世紀初許多面臨服務短缺的郊區(qū)為了獲得更好的市政服務，選擇了被中心城市兼并。但是到1920年代和1930年代，由于郊區(qū)居民獲取服務的途徑多樣化，他們開始對兼并進行抵制，兼并活動基本停滯，直到第二次世界大戰(zhàn)后，南部和西部各州才重新開始大規(guī)模的兼并活動。

由于中心城市的兼并遭到郊區(qū)抵制，改革者開始主張建立一種雙層制的聯(lián)邦式大都市政府，由一個大都市政府負責向居民區(qū)提供區(qū)域性服務，而各地方政府保留自己的身份，對屬于地方性的事務進行管轄。比如邁阿密地區(qū)的大戴德縣都市政府。

1960年代和1970年代，將中心城市與其所在的縣合并成一個單一的大都市政府的市縣合并，在美國也開始得到廣泛運用并獲得成功。

由于大規(guī)模的結構性改革很少獲得成功，所以美國多數(shù)大都市區(qū)仍處于高度的政治分散化，但是這些地區(qū)通過特區(qū)、政府間合作等方式，實現(xiàn)了大都市區(qū)分散化的多中心治理。資料來源：《整合與分散：美國大都市區(qū)地方政府間關系探析》 作者：劉彩虹 華中科技大學出版社2010年出版