海洋可再生能源政策研究

許 丹，劉崇明，王 欣，朱永強(qiáng)，楊名舟

（1.華北電力大學(xué) 新能源電力系統(tǒng)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 102206；2.國家能源局信息中心，北京 100824）

海洋可再生能源政策研究

許 丹1，劉崇明1，王 欣1，朱永強(qiáng)1，楊名舟2

（1.華北電力大學(xué) 新能源電力系統(tǒng)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 102206；2.國家能源局信息中心，北京 100824）

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)大發(fā)展使得能源的需求不斷增加，隨之而來的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境問題也越來越多地暴露出來。而可再生能源是新興能源，不會(huì)枯竭，且有利于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，這種情況下我國出現(xiàn)了有利于可再生能源發(fā)展的宏觀環(huán)境，尤其是我國的財(cái)稅政策，對(duì)可再生能源的發(fā)展起到了很大的推動(dòng)作用。海洋能作為可再生能源之一，具有巨大的蘊(yùn)含量，我國也出臺(tái)了相關(guān)的海洋能政策規(guī)劃，但也還存在一定的問題，需要繼續(xù)改善。目前海洋能政策體系尚未建立，對(duì)海洋能政策的理論研究也較少，綜述了20世紀(jì)90年代以來海洋能政策的戰(zhàn)略規(guī)劃，并從法制和財(cái)政兩方面分析總結(jié)了相關(guān)政策，為未來海洋可再生能源政策的制定提供有價(jià)值的參考。

可再生能源；財(cái)稅政策；海洋能政策

1 引言

可再生能源政策的研究由來已久，文獻(xiàn)［1］中回顧了我國可再生能源政策的發(fā)展歷程，對(duì)我國20世紀(jì)80年代的可再生能源政策進(jìn)行了比較分析，還提出若干相關(guān)政策建議。文獻(xiàn)［2～15］指出了建立有效的可再生能源管理體制在保證可再生能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要性，論述了我國的可再生能源管理體制及其存在的優(yōu)缺點(diǎn)，并提出了完善措施。文獻(xiàn)［16～19］詳細(xì)闡述了我國可再生能源的財(cái)稅政策，從財(cái)政和稅收兩方面分別論述，并著眼于中央和地方的政策，綜合論述了財(cái)稅政策對(duì)可再生能源發(fā)展的支持。文獻(xiàn)［20～22］指出我國海洋政策體系存在的問題，并從問題下手找到我國海洋政策體系構(gòu)建的總體思路，從而得出我國海洋政策體系構(gòu)建的基本框架研究。

2 可再生能源政策法規(guī)的發(fā)展

20世紀(jì)80年代以來，我國出臺(tái)了多部關(guān)于保護(hù)環(huán)境的法律法規(guī)，如1983年頒布實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，1984年制定的《中華人民共和國森林法》、《水污染防治法》，1988年制定的《中華人民共和國水法》等。這些法規(guī)不僅規(guī)定了對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，也強(qiáng)調(diào)了可再生能源的重要性，促使我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快了利用可再生能源的步伐。同時(shí)，1986年國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)的意見》更是對(duì)農(nóng)村可再生能源建設(shè)起到了直接指導(dǎo)作用，體現(xiàn)了我國的可再生能源政策。

20世紀(jì)90年代，我國以實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為背景，掀起一個(gè)建設(shè)可再生能源的熱潮。如1995年頒布實(shí)施的《中華人民共和國電力法》，在總則中指出國家鼓勵(lì)和支持利用新能源與可再生能源和清潔能源發(fā)電；1996年連續(xù)出臺(tái)的《環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》等多部環(huán)保法規(guī)，這些法旨在減少能源使用過程中對(duì)環(huán)境的污染與破壞，并提出促進(jìn)可再生能源發(fā)展的要求，當(dāng)年國務(wù)院還發(fā)布國家能源技術(shù)政策，表達(dá)了對(duì)可持續(xù)發(fā)展的重視，肯定了《中國21世紀(jì)議程》對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的重要性；1997年，全國人大頒布《節(jié)約能源法》，明確提出國家鼓勵(lì)開發(fā)利用新能源和可再生能源，要求加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)，鼓勵(lì)支持農(nóng)村發(fā)展利用可再生能源；1998年頒布的《中華人民共和國建筑法》也直接提出了應(yīng)鼓勵(lì)可再生能源的使用［1］。

進(jìn)入20世紀(jì)，我國的可再生能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)初具規(guī)模，新能源和可再生能源開發(fā)利用量突增，成為能源系統(tǒng)中一個(gè)重要的組成部分，可再生能源受到了全社會(huì)的普遍重視。如2003年十屆全國人大常委會(huì)把制定《中華人民共和國可再生能源法》列入了立法計(jì)劃；2006年1月1日正式施行《中華人民共和國可再生能源法》；2007年起，國家發(fā)布的《可再生能源發(fā)展中長期規(guī)劃》、《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，以及水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電和生物質(zhì)能領(lǐng)域“十二五”專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃；2009年，全國人大常委會(huì)對(duì)《可再生能源法》進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步明確了政府、電網(wǎng)企業(yè)和開發(fā)企業(yè)在推動(dòng)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的責(zé)任和義務(wù)；2011年出臺(tái)的《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，進(jìn)一步明確了可再生能源發(fā)展基金具體辦法。

在可再生能源法及修正案和相關(guān)配套政策措施的推動(dòng)下，我國可再生能源進(jìn)入全面、快速、規(guī)模化的發(fā)展階段，這些也基本確立了我國可再生能源發(fā)展的政策體系框架。

3 可再生能源相關(guān)的財(cái)稅政策

財(cái)稅政策是國家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)政策，能夠減少市場(chǎng)主體在開發(fā)利用可再生能源中面臨的障礙，政府制定的財(cái)稅政策不僅支持了可再生能源的健康發(fā)展，也加快了其發(fā)展歷程。

3.1 可再生能源相關(guān)的財(cái)政政策

3.1.1 補(bǔ)貼政策

推動(dòng)可再生能源技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大的有力措施是實(shí)施中央政府補(bǔ)貼。中央政府補(bǔ)貼主要包括三個(gè)方面：一是研究與發(fā)展補(bǔ)貼，即對(duì)關(guān)鍵的可再生能源設(shè)備制造的產(chǎn)業(yè)化給予補(bǔ)助，用科研經(jīng)費(fèi)支持可再生能源技術(shù)的發(fā)展，支持新技術(shù)的示范項(xiàng)目建設(shè)和設(shè)備的國產(chǎn)化；二是項(xiàng)目補(bǔ)貼，通過不同渠道、不同方式對(duì)各種可再生能源的項(xiàng)目進(jìn)行資助和補(bǔ)貼，如光伏發(fā)電、沼氣系統(tǒng)等的項(xiàng)目的推廣；三是電力上網(wǎng)補(bǔ)貼，政府運(yùn)用價(jià)格政策引導(dǎo)和促進(jìn)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展，鼓勵(lì)優(yōu)先開發(fā)資源良好及豐富的地區(qū)，以達(dá)到滿足電力需求并增加清潔能源使用的目的。

地方政府針對(duì)各地區(qū)資源條件和可再生發(fā)展程度的不同情況，采取相應(yīng)的可再生能源補(bǔ)貼政策，以促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。除了上述的補(bǔ)貼政策外，我國還有直接給予價(jià)格補(bǔ)貼的財(cái)政政策，如對(duì)節(jié)能型新能源汽車的價(jià)格補(bǔ)貼，由中央財(cái)政安排補(bǔ)貼資金對(duì)符合條件的私人直接購買、整車租賃和電池租賃按照購買、使用數(shù)量進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼［16］。

3.1.2 貼息貸款政策

《可再生能源法》中規(guī)定，國家對(duì)列入產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄且符合信貸條件的可再生能源項(xiàng)目給予一定的貼息貸款。政府部門針對(duì)不同的可再生能源產(chǎn)業(yè)，相應(yīng)制定了靈活的貼息貸款政策。貼息資金來自可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，通過中央財(cái)政預(yù)算支出，財(cái)政貼息資金由財(cái)政部撥付至項(xiàng)目所在地的省級(jí)財(cái)政部門，由省級(jí)財(cái)政部門將貼息資金轉(zhuǎn)撥給項(xiàng)目單位或個(gè)人，如對(duì)于符合條件的示范企業(yè)可以向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門申請(qǐng)貼息貸款，經(jīng)過審核并達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的在建示范項(xiàng)目會(huì)給予全額貼息。

地方政府部門結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，并根據(jù)自身可再生能源發(fā)展情況，也制定了不同的貼息貸款政策，各級(jí)政府制定的有關(guān)可再生能源與新能源的發(fā)展規(guī)劃是其存在的主要形式。

3.2 可再生能源相關(guān)的稅收政策

3.2.1 增值稅和消費(fèi)稅

2001年對(duì)屬于生物質(zhì)能源的垃圾發(fā)電實(shí)行增值稅即征即退政策；2005年起，對(duì)國家批準(zhǔn)的定點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)銷售的變性燃料乙醇實(shí)行增值稅先征后退，并免征消費(fèi)稅；人工沼氣的增值稅按13%計(jì)征；對(duì)縣以下小型水力發(fā)電單位生產(chǎn)的電力，可按簡(jiǎn)易辦法依照6%征收率計(jì)算繳納增值稅；對(duì)部分大型水電企業(yè)實(shí)行增值稅退稅政策；2008年在《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》中規(guī)定，對(duì)風(fēng)力發(fā)電的電力，增值稅實(shí)行即征即退50%，銷售自產(chǎn)綜合利用的生物柴油，增值稅先征后退［17］。

3.2.2 進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收

國務(wù)院對(duì)于國家鼓勵(lì)發(fā)展的國內(nèi)投資項(xiàng)目和外商投資項(xiàng)目的進(jìn)口設(shè)備，在規(guī)定范圍內(nèi)免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。這兩個(gè)進(jìn)口環(huán)節(jié)有優(yōu)惠的項(xiàng)目包括了部分可再生能源設(shè)備，主要是適用于風(fēng)力發(fā)電機(jī)與光伏電池等方面。

3.2.3 企業(yè)所得稅

根據(jù)《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》的規(guī)定，對(duì)設(shè)在沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)所在城市的老市區(qū)或者設(shè)在國務(wù)院規(guī)定的其他地區(qū)的外商投資企業(yè)，開發(fā)可再生能源利用項(xiàng)目的，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料生產(chǎn)的產(chǎn)品，可在5年內(nèi)減征或免征企業(yè)所得稅；對(duì)符合國家規(guī)定的可再生能源利用企業(yè)可實(shí)行加速折舊、投資抵免等方式的稅收優(yōu)惠；根據(jù)西部大開發(fā)的相關(guān)政策，設(shè)在西部地區(qū)的可再生能源開發(fā)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅［18］。

2008年的新《企業(yè)所得稅法》對(duì)資源綜合利用、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等措施或生產(chǎn)環(huán)節(jié)繼續(xù)給予稅收優(yōu)惠。《企業(yè)所得稅法》規(guī)定企業(yè)綜合利用資源，生產(chǎn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品所取得的收入，可以在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)減計(jì)收入；企業(yè)購置用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的投資額，可以按一定比例實(shí)行稅額抵免。

4 我國海洋能政策體系現(xiàn)狀與存在的問題

4.1 海洋能政策體系現(xiàn)狀

我國大陸海岸線長達(dá)18 000km，包括6 960多個(gè)島嶼，海島總面積6 700km2，我國大陸沿岸和海島附近蘊(yùn)藏著較豐富的海洋能資源，所以在目前能源形勢(shì)比較嚴(yán)峻的情況下，有必要大力發(fā)展可再生能源，尤其是大力開發(fā)利用資源豐富、前景廣闊的海洋能。

由于海洋能屬于可再生能源，所以海洋能政策也包含在可再生能源政策體系之中，可再生能源政策從面的角度建立了一個(gè)宏觀體系，而海洋能政策則應(yīng)立足于面并從點(diǎn)的角度建立一個(gè)具體的體系，即海洋能政策是可再生能源政策體系的下一級(jí)明細(xì)政策。目前對(duì)具體海洋能政策的研究較少，現(xiàn)從以下幾方面進(jìn)行現(xiàn)狀闡述。

4.1.1 海洋能開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃

我國在1996年制定了促進(jìn)海洋可持續(xù)開發(fā)利用的《中國海洋21世紀(jì)議程》；國家海洋局于2002年9月發(fā)布了《全國海洋功能區(qū)劃》，主要提出了10種海洋功能區(qū)、30個(gè)重點(diǎn)海域主要功能以及實(shí)施區(qū)劃的主要措施；2003年5月批準(zhǔn)實(shí)施了《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和問題、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則和目標(biāo)、海洋產(chǎn)業(yè)、海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局、海洋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施等6個(gè)方面的問題；2005年10月發(fā)布了指導(dǎo)我國中長期海水利用工作的綱領(lǐng)性文件《海水利用專項(xiàng)規(guī)劃》，闡述了海水利用現(xiàn)狀以及今后要實(shí)施的十大重點(diǎn)工程；2008年2月實(shí)施的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》是新中國成立以來中國首次發(fā)布的海洋領(lǐng)域總體規(guī)劃，是海洋事業(yè)發(fā)展新的里程碑，對(duì)促進(jìn)海洋事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和加快建設(shè)海洋強(qiáng)國具有重要的指導(dǎo)意義；2013年12月國家海洋局印發(fā)《海洋可再生能源發(fā)展綱要》（2013年－2016年），提出到2016年，我國將建成具有公共試驗(yàn)測(cè)試泊位的波浪能、潮流能示范電站以及國家級(jí)海上試驗(yàn)場(chǎng)，進(jìn)而為我國海洋能產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)和支撐保障［20］。

4.1.2 海洋能政策的法制建設(shè)方面

《可再生能源法》和2009年12月通過的《可再生能源法修正案》是關(guān)于可再生能源的總體性制度，但目前該法沒有相關(guān)的配套細(xì)則。我國也還沒有專門為海洋能開發(fā)利用設(shè)置相關(guān)的法律法規(guī)，以致于在海洋能開發(fā)利用的實(shí)踐中缺乏具體應(yīng)用的操作性，因此需要借鑒國家相關(guān)能源法律中的能源利用實(shí)施細(xì)則、行政監(jiān)管、能源利用各方的權(quán)利義務(wù)、利用手段及檢測(cè)和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，把這些應(yīng)用于海洋能的開發(fā)利用，使得更好地引導(dǎo)、規(guī)范海洋能開發(fā)利用的實(shí)踐。

4.1.3 海洋能政策的金融政策

為了發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，我國鼓勵(lì)國有大中型企業(yè)和各類優(yōu)勢(shì)企業(yè)跨區(qū)域、跨行業(yè)等兼并重組，培育出以海洋產(chǎn)業(yè)為主體、具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)集團(tuán)，體現(xiàn)規(guī)模效益，更好地發(fā)展海洋能產(chǎn)業(yè)。并通過國有控股或股份所有制上市公司等金融手段，為企業(yè)參與海洋能開發(fā)利用提供政策保障和融資引導(dǎo)［21］。

我國的海洋能政策支持，不僅要吸引社會(huì)資金參與海洋能的開發(fā)利用，還要給予外資合作的優(yōu)惠，以積極引進(jìn)外資合作開發(fā)利用海洋能，同時(shí)加強(qiáng)區(qū)域間的技術(shù)、人才交流，優(yōu)化配置海洋資源，為企業(yè)參與海洋能、更好地完善海洋能金融政策提供可能。

4.1.4 海洋能政策的財(cái)政政策

2010年中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，用于支持海洋能工程示范、產(chǎn)業(yè)化示范、技術(shù)研究與試驗(yàn)、標(biāo)準(zhǔn)及支撐服務(wù)體系建設(shè)等領(lǐng)域。2011年我國財(cái)政部、海洋局制定了《海洋可再生能源專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，這是專門針對(duì)海洋可再生能源的一項(xiàng)專門財(cái)政政策，這些都為海洋可再生能源的發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)方面的幫助，緩解可再生能源開發(fā)企業(yè)資金不足的壓力，提高可再生能源開發(fā)商的積極性，為當(dāng)前海洋可再生能源的發(fā)展建設(shè)起到了重要的作用。

4.2 海洋能政策體系存在的問題

目前，可再生能源政策已形成初步體系，但是關(guān)于海洋能的政策體系不夠完善：缺乏一套適合我國國情的海洋能理論體系；法律法規(guī)大都是參照《可再生能源法》，缺乏具體的海洋能法規(guī)實(shí)施細(xì)則；我國海洋意識(shí)整體不強(qiáng)，缺乏統(tǒng)一、清晰、完整的國家海洋政策體系，海洋管理體制不統(tǒng)一，主要以行政區(qū)劃為依據(jù)，存在地區(qū)差異、多頭管理等弊端，沒有形成科學(xué)的綜合管理體制；海洋能政策體系構(gòu)建的外部信息化支持力薄弱，雖然我國各級(jí)海洋決策系統(tǒng)的信息系統(tǒng)已經(jīng)初步建立，但專門化的信息機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，還沒能形成完整的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；海洋能政策在縱向體系上政策層級(jí)偏低，基本政策或規(guī)定較多，沒有上升到根本政策或法律層面［22］。

5 總結(jié)

基于可再生能源體系總體形成，可再生能源政策體系的發(fā)展完善應(yīng)該從具體的能源政策實(shí)施細(xì)則開始，在海洋能方面，由于海洋能儲(chǔ)量巨大，所以不僅要制定宏觀的海洋能發(fā)展規(guī)劃，更要完善具體的政策法規(guī)，以指導(dǎo)海洋能開發(fā)的實(shí)踐，利用可再生的清潔能源使得我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境和諧可持續(xù)發(fā)展。

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Research on the Policy for Marine Renewable Energy

Xu Dan1，Liu Chongming1，Wang Xin1，Zhu Yongqiang1，Yang Mingzhou2
（1.StateKeyLaboratoryofAlternateElectricalPowerSystemwithRenewableEnergySources，（NorthChinaElectricPowerUniversity），Beijing102206，China；2.Information CenterofNationalEnergyAdministration，Beijing100824，China）

Since the reform and opening up，economic development makes the energy demand increase，therefore the ensuing economic and environmental issues are increasingly exposed.Renewable energy is a new energy，which will not be depleted and conducive is environmentally beneficial for the sustainable development.I，in this case our country，there appears a good macro environment which is benefit beneficial to the renewable energy development in China，especially the fiscal policy，which plays a significant role in promoting the development of renewable energy.As one of the renewable energy，marine energy has enormous quantity.China has also introduced a planning of relevant marine energy policy，but there are still existing some problems need to be solved.Currently，the marine energy policy＇s system has not yet been established and the theoretical research is insufficient.This article has discoursed the strategic planning of marine energy policy since 1990sand has summarized the related policies from the rule of law and finance aspect，which will provide a valuable reference for the future establishment of marine renewable energy policy.

renewable energy；fiscal policy；marine energy policy

N8

B

1674－9944（2015）08－0304－04

2015－05－25

海洋可再生能源專項(xiàng)資金（編號(hào)：GHME2013ZC01）資助

許 丹（1990—），女，河北人，碩士研究生，主要從事財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)研究。