公共選擇視角下新型農(nóng)村公共服務(wù)體系的運行機制研究

楊燕曦

摘 要：農(nóng)村公共服務(wù)需求表達渠道缺乏、供需脫節(jié)、政府職能劃分不清、非政府供給渠道不暢、供給不能夠保障持續(xù)性以及監(jiān)督性的失效標(biāo)志著我國農(nóng)村建設(shè)過程中的突出問題；從公共選擇理論的角度分析，這是政府作為理性經(jīng)濟人在非競爭情況下提供農(nóng)村公共服務(wù)的必然結(jié)果。因此，必須從農(nóng)村公共服務(wù)的決策、供給與監(jiān)督三個方面改革現(xiàn)行的運行機制，重新構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的決策機制和引入競爭的多元化主體供給機制，保障農(nóng)村供給的持續(xù)性發(fā)展，提高供給的質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 公共選擇 農(nóng)民需求 多元化主體

中圖分類號：F301

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）07-026-03

一、引言

農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)是促進公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、改善民生、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要途徑?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出了建設(shè)公共服務(wù)的基本要求和思路，然而公共服務(wù)的政府供給模式存在著政府失靈、責(zé)任不清等局限性，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的問題突出。農(nóng)民缺乏對個人偏好的表達導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給效率的低下（王春娟，2012）。而農(nóng)村公共服務(wù)供給總量的不足、結(jié)構(gòu)的失衡與有效供給的缺乏形成了農(nóng)村公共服務(wù)供給與需求的矛盾（汪杰貴等，2012）。解決這些問題必須形成“至下而上”農(nóng)村的服務(wù)有自己的運行機制，要構(gòu)建多種供給和運行模式的發(fā)展（韓鋒，2009；周燦等，2011），完善農(nóng)村“一事一議”的民主政治程序（方堃，2011）。

雖然學(xué)術(shù)界對農(nóng)村公共服務(wù)存在的問題具有一致性認識，也提出了相應(yīng)的對策與建議，但是這些觀點大多是籠統(tǒng)分散的，并沒有把農(nóng)村公共服務(wù)體系運行過程中的各個環(huán)節(jié)建立邏輯上的聯(lián)系。課題組成員對湖南省農(nóng)村公共服務(wù)開展調(diào)研，考察農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)過程中存在的不足，并從公共選擇的視角分析問題，提出創(chuàng)新新型農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的運行模式。

二、當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)體系運行機制存在的問題

農(nóng)村公共服務(wù)體系包含農(nóng)村保障性教育、農(nóng)村的就業(yè)發(fā)展模式、醫(yī)療衛(wèi)生保障體系、住房保障措施，在廣義上還包含和農(nóng)民生活有著緊密聯(lián)系的交通和通信、公用設(shè)施的建設(shè)、環(huán)境保護的相關(guān)措施、公共安全保護等各個領(lǐng)域開展相應(yīng)的服務(wù)。在開展城市發(fā)展的進程中農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)受到忽略，不能給農(nóng)村居民提供很好的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)；國家進行稅費改革機制以后，“一事一議”也沒有對農(nóng)村公共服務(wù)有很大的幫助，基礎(chǔ)設(shè)施的物品供給仍然嚴重缺位。因此，形成了城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均衡現(xiàn)象，農(nóng)村公共服務(wù)嚴重不足。

農(nóng)村公共服務(wù)運行機制是指“在農(nóng)村公共服務(wù)的相關(guān)制度下實行，農(nóng)村公共服務(wù)之間進行相關(guān)的主體聯(lián)系、在作用模式和作用方法上要不斷的更新和發(fā)展”。要建立相關(guān)的決策機制、供給機制以及行之有效的監(jiān)督機制構(gòu)成農(nóng)村公共服務(wù)的立體化運行機制，才能使農(nóng)村公共服務(wù)覆蓋全體農(nóng)民。

（一）決策機制存在的問題分析

1.需求表達渠道缺乏。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的權(quán)利意識增強，但是缺乏有效的表達渠道。雖然“一事一議”的程序設(shè)計完善了公共服務(wù)的表達機制，但也具有局限性：其制度知曉面窄、使用效率低、程序不規(guī)范；村民對興辦公益事業(yè)聊無興趣或存在“眾口難調(diào)”的情況。同時，不少村民存在“搭便車”的心理，不會表達出自己的真實需求，農(nóng)民參與度不高。面對這種局面，政府部門很少主動并及時深入村民了解其需求。此外，村委會代表村民在與上級政府博弈的過程中處于劣勢地位，阻礙了“至下而上”的決策體制?！肮僦巍痹轿缓汀懊裰巍比蔽还餐璧K了農(nóng)民意愿的表達。

2.供給決策與需求偏好脫節(jié)。隨著生活水平的提高，農(nóng)民開始追求更高品質(zhì)的生活，而這種訴求需要得到政府的支持才能實現(xiàn)，然而部分公共服務(wù)供給者忽視農(nóng)民的需求，從自身利益出發(fā)，熱衷于“形象工程”，從而使得當(dāng)前的公共服務(wù)遠遠滿足不了農(nóng)民的需求，造成了供需脫節(jié)。

（二）供給機制存在的問題分析

1.政府職能劃分不清。中央政府、地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府對公共服務(wù)的供給與管理模式單一，管理責(zé)任制不夠完善，影響農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展進程，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給對象的主體的錯位和主體缺位。農(nóng)村基礎(chǔ)教育服務(wù)開展的優(yōu)撫保障政策，在支出費用上都由當(dāng)?shù)卣С觯缘胤秸呢?zé)任很大。但是因為地方政府更多地注重經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展，要把自己任期內(nèi)的政績完善，所以在資金分配的時候就會有擠占農(nóng)村公共服務(wù)資金的現(xiàn)象。

2.供給渠道阻塞?，F(xiàn)在農(nóng)民對于基礎(chǔ)建設(shè)的要求變得多元化，政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)不能滿足農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展進程和現(xiàn)代農(nóng)民的物質(zhì)需求。所以在對農(nóng)民進行供給的時候非政府供給渠道開始越來越多的加入到供給的過程。這里面有很多非盈利的組織和市場供應(yīng)組織。公益性的非盈利組織以及農(nóng)村的社區(qū)是非盈利組織，有些組織是農(nóng)民自己組織的，他們通過自發(fā)組織來開展相關(guān)的供應(yīng)。這樣的方式能夠?qū)τ诠参幕约吧鐓^(qū)的衛(wèi)生環(huán)境有一定的貢獻，但有不穩(wěn)定性因素存在，很多責(zé)任體系也不是很健全，形成供給效率低下的情況。而農(nóng)村社區(qū)是通過“一事一議”的程序提供公共服務(wù)，成本由農(nóng)民分攤，政府進行財政補貼。

3.缺乏連續(xù)持久性。農(nóng)村公共服務(wù)供給缺乏連續(xù)性發(fā)展模式，所以很多社會公共職能不能很好地發(fā)揮，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的使用壽命衰減。很多農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)需要持續(xù)性的進行資金投入才能夠取得預(yù)期效果，但是現(xiàn)在一些政府部門沒有可持續(xù)發(fā)展觀點，更多地注重短期效益，對于長期的發(fā)展效益注重不夠。在對湖南省華容等縣開展調(diào)查時發(fā)現(xiàn)水利設(shè)施在后期維護方面很差，比如在開展排灌設(shè)備防老化和銹化的檢測過程中，發(fā)現(xiàn)有的管道已經(jīng)不能使用，采用“一事一議”程序提供的小型水利設(shè)施，由于資金不足或缺乏維護資金，加之農(nóng)民參與積極性不高，最終沒有發(fā)揮效益。

（三）監(jiān)督機制存在的問題分析

1.公共服務(wù)決策監(jiān)督機制不健全。政府的信息工程缺乏信息對稱性，很多信息不能夠很好地做到上傳下達的運行模式，下級政府為了政績對于上級政府弄虛作假，導(dǎo)致很多上級政府不知道農(nóng)村具體情況，對于上面的政策向老百姓隱瞞，所以下面的老百姓對于政府的很多政策抱以懷疑的態(tài)度。監(jiān)督模式很單一，造成了監(jiān)督的無效性。農(nóng)民本身對于自己利益的維權(quán)意識薄弱，起不到對政府的監(jiān)督作用。

2.公共服務(wù)供給過程監(jiān)督失效。農(nóng)村公共服務(wù)的供給缺乏長效監(jiān)督模式，在供給上有很大的隨意性，沒有長效的供給制度、在監(jiān)督管理上資金的分配不均衡，資金不能夠合理的有效運用，使用效率很低，和農(nóng)民的需求不相適應(yīng)。如村級醫(yī)務(wù)室醫(yī)務(wù)人員服務(wù)意識比較薄弱，在出現(xiàn)緊急病癥的時候，害怕出現(xiàn)問題就把病人送到上一級醫(yī)院，由于未進行緊急處置，導(dǎo)致在轉(zhuǎn)送的過程中出現(xiàn)病情延誤。很多公共服務(wù)項目預(yù)算不合理，服務(wù)質(zhì)量下降，經(jīng)費管理透明度不高，村務(wù)財政的公開管理制度也存在不落實的問題，失去了村民的監(jiān)督作用。

三、公共選擇視角下的原因分析

公共服務(wù)或公共物品的非排他性使得私人不愿意生產(chǎn)或提供公共服務(wù)，需要由政府來供給，這就引起了公共選擇問題。公共選擇理論將“理性人”假設(shè)、市場交易法則等引入到政治學(xué)的領(lǐng)域，重點關(guān)注政府的管理活動以及公共決策的制定與執(zhí)行。

（一）政府“經(jīng)濟人”

有些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)人把自己作為理性的經(jīng)濟人，追求自身的效用函數(shù)，可能包括任期內(nèi)政績、上級指標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等（A），實現(xiàn)其效用最大化的戰(zhàn)略選擇與農(nóng)村居民的需求是否一致是不可知的。而農(nóng)民作為經(jīng)濟人，希望解決與其自身生活與生產(chǎn)相關(guān)的問題，比如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)田水利建設(shè)等（B），當(dāng)?shù)卣欠裨敢庾鲞@些事情，取決于A=f（B）是否成立。因此，有些政府官員所提供的公共服務(wù)很可能是低效和浪費的，有時甚至?xí)霈F(xiàn)尋租與腐敗。

（二）選民投票行為失真

“一事一議”的民主政治程序是構(gòu)建自下而上農(nóng)村公共服務(wù)體系的公共選擇雛形，但是在實踐中出現(xiàn)了很多問題。一方面村級事物的管理權(quán)限過渡上移，使農(nóng)民的自主決策和管理被“架空”；另一方面農(nóng)民自身缺乏民主意識，且組織的分散難以形成“特殊利益集團”，很容易被“利益集團”所利用，農(nóng)民的選票不一定真實反映自身的利益需求。此外，村民自治組織在實踐中容易成為政府指令的執(zhí)行機構(gòu)，沒有充分表達農(nóng)民的需求。

（三）“集體困境”

《集體行動的邏輯》的作者奧爾森發(fā)現(xiàn)，很多集體利益的發(fā)展不能夠有效的進行，大部分人依靠自發(fā)性的行為，而自發(fā)行為更多地考慮個人利益的發(fā)展。

（四）信息不對稱

中央政府與地方政府、地方政府與基層之間是公共權(quán)利的委托—代理關(guān)系，他們的目標(biāo)函數(shù)不一致，即使中央政府的決策是“明智”的，也會由于信息的不對稱出現(xiàn)地方政府與基層的“道德風(fēng)險”問題。

四、新型農(nóng)村公共服務(wù)體系的立體運行模式

要想滿足農(nóng)民的需求，要提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，使農(nóng)民的物質(zhì)生活和精神生活得到保障，應(yīng)建構(gòu)農(nóng)村公共服務(wù)體系的運行機制。

（一）農(nóng)民需求目標(biāo)層次分析

1.保障農(nóng)民的需求?，F(xiàn)在農(nóng)民的基本需求最注重的是公共教育、勞動保障就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生保健。學(xué)前教育，要保證每村都有幼兒教育機構(gòu)，要給農(nóng)村學(xué)生提供完善的就業(yè)保障服務(wù)信息，要運用當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢發(fā)展本土企業(yè)，提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平和醫(yī)護人員的專業(yè)能力，要組織醫(yī)療小組下鄉(xiāng)給農(nóng)民進行健康普查，為村民提供體育文化活動場所和環(huán)境，發(fā)展農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施。政府與公益組織定期進行農(nóng)村水質(zhì)檢測以保障居民用水安全等。拓展農(nóng)民需求的表達途徑，讓農(nóng)民參與到農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展過程中，提高農(nóng)村物質(zhì)生活的供給水平，保障農(nóng)民的基本需求；加大農(nóng)村基本公共服務(wù)的財政投入水平，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化；通過農(nóng)村公共服務(wù)需求表達機制，績效評價以及問責(zé)制度不斷完善，讓農(nóng)民的滿意度有所提升，縮小城鄉(xiāng)建設(shè)中基本公共服務(wù)供給之間的差距。

2.農(nóng)村環(huán)境改善。要加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民的生活環(huán)境建設(shè)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大財政扶持與金融扶持的力度，建立培訓(xùn)與生產(chǎn)基地，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量與產(chǎn)量。對農(nóng)村“水、路、氣、電”還有相關(guān)的基礎(chǔ)和公共設(shè)施進行改善，建立農(nóng)村垃圾處理設(shè)施?？梢越ｉT的維護小組，對農(nóng)村的公路設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施進行相關(guān)的維護。制定相應(yīng)的管理措施。

3.促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，需要擴大公共服務(wù)的有效供給，建立全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)化的發(fā)展，必須努力提高專業(yè)化的服務(wù)水平、開展規(guī)范化和透明化的服務(wù)，開展專門的扶植項目。政府要借助多元化的管理方式和管理體制，借助多平臺開展專項的幫扶措施，利用農(nóng)博會的宣傳、網(wǎng)絡(luò)化媒體的拓展、相關(guān)的中介公司幫助農(nóng)民拓展農(nóng)產(chǎn)品銷售網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化離不開政府、市場力量與非盈利組織的協(xié)力合作。

（二）建立公共導(dǎo)向的決策體系

建立農(nóng)民的需求和反應(yīng)機制，形成“自下而上”與“自上而下”農(nóng)村供給決策機制。公共導(dǎo)向的決策體系由農(nóng)民的表達機制、政府回應(yīng)機制和監(jiān)督機制三個部分組成。

1.農(nóng)民表達機制的建立。農(nóng)民的公共服務(wù)需求表達渠道的建設(shè)是需求表達機制的核心。發(fā)揮媒體宣傳的作用。政府借助媒體的宣傳體系、提高公民對自身權(quán)利維護的意識，激發(fā)村民的政治熱情，引導(dǎo)村民合理表達對公共服務(wù)的需求；成立各種農(nóng)民組織。農(nóng)民將自己的需求反映給農(nóng)民組織，這是一種集體行動的策略，促進農(nóng)民團結(jié)起來形成“特殊利益集團”，勇于表達自己的需求。建立村民與農(nóng)村公共服務(wù)規(guī)劃者、評估者或決策者之間的溝通渠道。

2.建立農(nóng)民需求反饋機制。對農(nóng)民需求回應(yīng)的草案和預(yù)算要開聽證會征求村民的意見，要了解農(nóng)村的切實需求，根據(jù)需求建立專業(yè)評估和最后的決策，通過聽證會的論證讓決策能夠最終形成。需求分析要本著“一事一議”的決策原則，要本著“量力而行、群眾受益、民主決策”的基本原則決定。

3.健全公共服務(wù)的監(jiān)督機制。農(nóng)村公共服務(wù)監(jiān)督模式包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種監(jiān)督方法。第一，要先強化政府的內(nèi)部監(jiān)督，讓監(jiān)督變得有效力。第二，完善獨立的外部監(jiān)督。加強第三方專業(yè)部門監(jiān)督，第三方部門可以通過多種方式開展調(diào)查，如信件調(diào)查、電話問答、上門家訪、進行相關(guān)的決策審評。還可以建立專門的農(nóng)民評審機構(gòu)由農(nóng)民進行監(jiān)督評價。

（三）構(gòu)建多元化主體供給模式

1.建立政府主導(dǎo)。農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)機制，比如農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療等信息服務(wù)的建立、要由各級別的政府責(zé)任進行主導(dǎo)，有效避免“缺位”與“錯位”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.經(jīng)營合作模式。經(jīng)營合作型有政府和企業(yè)合作，還有政府和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織合作。政府要通過對企業(yè)進行特許經(jīng)營以及合同委托等合作方式，讓技術(shù)性排他較強的農(nóng)村準公共服務(wù)，如農(nóng)用固定資產(chǎn)建設(shè)。政府在提供財政補貼等優(yōu)惠政策引入市場競爭的同時要制定嚴格的產(chǎn)權(quán)保護法以明確相關(guān)的服務(wù)產(chǎn)權(quán)。要進行合理的價格定位，保護農(nóng)民消費者的根本利益。

農(nóng)村合作經(jīng)濟組織主要供給的公共服務(wù)，如農(nóng)產(chǎn)品銷售信息指導(dǎo)、農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品加工等，成本由經(jīng)濟組織成員共同承擔(dān)，減輕政府支出的財政負擔(dān)。

3.非營利組織的輔助模式。非營利組織有公益組織、農(nóng)村社區(qū)。政府一般都是通過直接以及間接的補貼方式去引導(dǎo)公益組織走向農(nóng)村建設(shè)，（下轉(zhuǎn)第29頁）（上接第27頁）提供公共服務(wù)，政府可以把一些公共服務(wù)項目要委托給相關(guān)的公益組織。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展，很多鄉(xiāng)村精英都參與農(nóng)村的一些公益活動，比如修路、建學(xué)校。政府要進一步調(diào)動農(nóng)民對公共服務(wù)建設(shè)參與的積極性。

4.可持續(xù)性保障措施的建立。農(nóng)村公共服務(wù)供給可持續(xù)性的影響因素有資金、技術(shù)、人才等。在資金方面，應(yīng)該提高資金的管理力度，備用資金賬戶的建立，能夠有效地保證后續(xù)公共服務(wù)維護。在技術(shù)角度，加強技術(shù)監(jiān)管，提高服務(wù)質(zhì)量，項目完成后定期開展相關(guān)的技術(shù)性勘察模式，保障可持續(xù)發(fā)揮效益。培育和引進公共服務(wù)人才，優(yōu)化醫(yī)療合作、加強公共治理結(jié)構(gòu)，強化政府服務(wù)的意愿，對服務(wù)質(zhì)量進行保障。要提高宣傳力度，讓農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)有認知度以及信用度，避免公共資源閑置和使用效率低情況的出現(xiàn)。

5.健全公共服務(wù)供給過程的監(jiān)督，要政務(wù)公開和財務(wù)公開，提高公共服務(wù)建設(shè)透明度，以便接受外部監(jiān)督。從外部因素來看，一是資格審查，提高公益組織的正規(guī)化。要了解公益組織是否具備供給能力進行資格審查。二是提高審計監(jiān)管，要通過一事一議來開展籌資籌勞和資金的分配制度，還要對資金進行專項審計。政府資金來源是財政的轉(zhuǎn)移，必須針對支出部門定期開展檢查，建立立體監(jiān)督體系，事前要了解，事中要謹慎，事后要完善，加強審計監(jiān)督。三是開展第三方監(jiān)管。第三方監(jiān)管要有獨立性，開展評估體系建設(shè)。四是合同監(jiān)管，市場供給組織合約的簽訂，公共服務(wù)中的定價、質(zhì)量以及后期的維護，都要有相應(yīng)的合同條例，從而實現(xiàn)監(jiān)督的目的。最后，發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。加強農(nóng)民、農(nóng)民組織、媒體等社會群體對供給主體行為的監(jiān)督。

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（作者單位：中共湖南省委直屬機關(guān)黨校 湖南長沙 410006）（責(zé)編：玉山）