集體決策防腐敗?陽光執(zhí)政樹權(quán)威

李驥志 張璇

芬蘭位于歐洲北部，全國人口550萬。由于人均受教育水平高，貧富差距不明顯，法律體系悠久，行政效率較高，因而其他國家常見的腐敗行為在這個國家并不多見。梳理芬蘭防腐、反腐方面的制度設(shè)計(jì)，較為成功的有咨詢員制度、監(jiān)察官（巡視員）制度以及社會參與決策、監(jiān)督和追責(zé)等。

芬蘭曾經(jīng)歷過兩次腐敗高發(fā)期

芬蘭是公認(rèn)的貪腐低發(fā)國?？v觀芬蘭歷史，從早年作為瑞典的轄區(qū)，后來成為沙俄屬國，到1917年獨(dú)立，再到近半個世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)，只有過兩次短暫的腐敗高發(fā)期。

第一次是二戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后的幾年里，當(dāng)時物資緊張，芬蘭實(shí)行嚴(yán)格的物資配給制，人們迫于生計(jì)向官員行賄，以求得到更多的食物和日用品。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1945年至1949年間，法庭共審理432起貪腐案件，為芬蘭歷史上腐敗案最多發(fā)的時期。

第二次高發(fā)期是上世紀(jì)80年代，當(dāng)時芬蘭剛剛經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長，積累了一定財(cái)富，大規(guī)模開展設(shè)施和樓宇建設(shè)，一些不法商人趁機(jī)賄賂官員，以期在土地劃分和項(xiàng)目分配中得到照顧。1980年至1984年間，法庭共受理了105起腐敗案件。

除此之外，芬蘭公職部門總體上享有較高的信譽(yù)度，社會透明度較高，在絕大部分時間里法庭審理貪腐案件平均每年不足10起。

如今，芬蘭在各類“廉潔” “透明”指數(shù)評估中位居世界前列，常被冠以“世界最清廉國家”稱號。在防范腐敗問題的研究中，芬蘭往往被學(xué)者作為西方社會的正面案例（新加坡作為東方社會的正面案例）來剖析。

結(jié)合芬蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程來看，第一次腐敗高發(fā)期出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)最困難之際，而第二次腐敗高發(fā)期出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)騰飛以后。在上世紀(jì)50年代至70年代經(jīng)濟(jì)騰飛過程中，芬蘭保持了很低的腐敗率。這說明，腐敗并不一定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的伴生物，反而是貧窮或資源相對緊缺時期的產(chǎn)物。

貧富差距小導(dǎo)致貪腐欲望低

學(xué)者通常認(rèn)為腐敗產(chǎn)生有三個必要條件：較強(qiáng)的動機(jī)、存在權(quán)力尋租的空間、被發(fā)現(xiàn)的幾率低。而一些受訪者認(rèn)為，在某些情況下還有第四個要素：被發(fā)現(xiàn)后的代價不夠高。

按照這幾個要素來分析芬蘭歷史上的兩次腐敗高發(fā)期，不難發(fā)現(xiàn)，第一次腐敗高發(fā)是因?yàn)樵趪?yán)格的配給制度下，人們?yōu)榱松?，產(chǎn)生了較強(qiáng)的行賄動機(jī);第二次是在大量工程上馬的情況下，商人們發(fā)現(xiàn)有新的空子可鉆。

在絕大多數(shù)時間里，芬蘭社會并不蘊(yùn)含腐敗基因。

首先，貧富差距小，基本保障到位，使人們?nèi)鄙傩匈V的動機(jī)，官員缺乏受賄的動機(jī)。

其次，建立、健全符合國情的法制和行政體系，減少了權(quán)力尋租空間。芬蘭承襲了瑞典統(tǒng)治時期的立法、司法和行政體系，并根據(jù)自身情況不斷調(diào)整。建國后，芬蘭精英政府繼續(xù)強(qiáng)調(diào)法治、公正、透明、民主等基本理念，不斷修訂規(guī)范公共權(quán)力的法律條文。司法繼續(xù)保持獨(dú)立，在法庭無法解決某些矛盾時，由代表當(dāng)?shù)厝罕娎娴拇蟊娕銓張F(tuán)做裁決，最大程度保護(hù)了社會公信度。在法治的基礎(chǔ)上，芬蘭建立了一套官僚層級扁平、社會參與度高的行政體系。至今，芬蘭沒有一部專門的反腐法律，也沒有設(shè)置專門的反腐機(jī)構(gòu)，但有關(guān)社會正義、不得濫用權(quán)力、保證決策公開透明的法律規(guī)定，已深深嵌入龐大的法制體系和行政規(guī)范中。

再次，篤信遵紀(jì)守法、鄙視不正之風(fēng)的社會氛圍，導(dǎo)致腐敗代價沉重。 翻閱芬蘭刑法可以發(fā)現(xiàn)，對于官員貪污或?yàn)E用職權(quán)等罪行，最嚴(yán)重可判4年徒刑，而實(shí)際執(zhí)行時一般都判幾個月徒刑緩期執(zhí)行，外加一筆罰款。芬蘭律師弗雷德曼告訴記者，芬蘭人口少，社會圈子小，任何齷齪行為一經(jīng)曝光，官員就會名譽(yù)掃地，“不需要嚴(yán)重的法律制裁，犯事者就會感到無處容身，猶如一輩子受罰”。

實(shí)行集體決策 增加貪腐成本

芬蘭在制度設(shè)計(jì)、行政執(zhí)法、社會監(jiān)督過程中，結(jié)合自身實(shí)際，采取了一些特色手段，有助于防范公務(wù)員隊(duì)伍和公共事務(wù)單位滋生腐敗。

一是“咨詢員制度”。在某些行政部門中，決策不是由一把手一個人說了算，還有一名行政級別較低的公務(wù)員也要共同負(fù)責(zé)，這名公務(wù)員就是咨詢員。每當(dāng)做一項(xiàng)決策時，咨詢員需要整理資料，查找相關(guān)法律，形成幾套方案，并從中選擇最公正、合理的方案。如果一把手的決定與咨詢員的建議一致，則兩人共同承擔(dān)該決策的法律責(zé)任;如果不一致，咨詢員有權(quán)不簽署決策文件，那么這項(xiàng)決策就不具有法律效應(yīng)。簡言之，只有當(dāng)兩人意見一致時，才能順利決策，如果不一致，那么咨詢員擁有最終決定權(quán)。

芬蘭司法部專家馬蒂·姚岑說，“咨詢員制度”是一項(xiàng)古老的制度，它從本質(zhì)上說是一種集體決策的方式，用集體決策代替部門一把手個人決策，可以增加行賄者的成本，參與決策的人越多，腐敗行為被檢舉的幾率也就越大?！白稍儐T制度”在反腐工作中發(fā)揮了積極作用，成為至今令芬蘭引以為榮的一項(xiàng)制度。

二是督察官（巡視員）制度。芬蘭有著復(fù)雜的自我監(jiān)督體系，其中最知名的要屬政府督察官和議會督察專員，分別負(fù)責(zé)監(jiān)督政府和議會的官員以及工作人員的履職情況。除了這兩個最主要的監(jiān)察體系，芬蘭很多領(lǐng)域都有各自的督察員，比如破產(chǎn)事務(wù)督察員負(fù)責(zé)監(jiān)督破產(chǎn)法執(zhí)行情況，財(cái)產(chǎn)是否得到公正處理;消費(fèi)者督察員負(fù)責(zé)監(jiān)督消費(fèi)者的權(quán)益是否得到保護(hù)，監(jiān)督產(chǎn)品質(zhì)量、安全性是否合格以及價格是否合理。

督察官接收群眾舉報(bào)，同時也主動對所轄單位進(jìn)行不定期檢查。督察官工作相對獨(dú)立，他們一旦發(fā)現(xiàn)有違反法規(guī)或損害公共權(quán)益的行為，可以對違規(guī)者進(jìn)行通報(bào)批評，也可以向法院提起訴訟。督察官是介于司法和行政之間的一種制度，對司法體系構(gòu)成有益補(bǔ)充，提高了解決問題的效率，緩和了社會矛盾。督察官與審計(jì)署一樣，對行政體系進(jìn)行自上而下的監(jiān)督，有助于防止腐敗發(fā)生。

三是確保社會大眾有參與決策、監(jiān)督、問責(zé)的權(quán)利。在芬蘭，普通人若想調(diào)查、檢舉、監(jiān)督、問責(zé)，都能很容易找到適當(dāng)?shù)那?。比如，所有人的納稅情況都顯示在公共信息數(shù)據(jù)庫中，任何人都可以對別人，包括政府官員的納稅情況進(jìn)行調(diào)查。有人說，在芬蘭，“將偷稅漏稅的鄰居告上法庭”是件很容易的事。

再如，若對一項(xiàng)決策不滿，可以致信決策部門提出質(zhì)疑，也可以到法庭申請立案，而不需要提供任何理由。如果法庭認(rèn)為受指控的決策損害了公眾利益，還可以免費(fèi)為原告提供法律支持。

記者在芬蘭了解到，社會大眾經(jīng)過長期熏陶，遇到不合規(guī)、不公正的現(xiàn)象都會立即舉報(bào)?！按蛐?bào)告”已經(jīng)成為社會常態(tài)，不僅不會遭人反感，他們的意見和建議還會得到管理者的珍視和感謝。

除了監(jiān)督、問責(zé)等權(quán)利，公眾還可以參與決策。由于芬蘭的行政架構(gòu)趨于扁平，全國只有中央政府和市政府兩個層級，而普通城市人口不過幾萬，市政府和市議會都由當(dāng)?shù)厝诉x出，因而他們對涉及自身利益的公共事務(wù)享有一定發(fā)言權(quán)。又由于中央政府傾向于下放權(quán)力、分散責(zé)任，地方政府更容易按照本地居民的需求進(jìn)行決策，從而消除了滋生腐敗和瀆職的土壤。