權力的合法性與權力的行使——基于大學生參與學校管理的視角

馬富春

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權力的合法性與權力的行使——基于大學生參與學校管理的視角

馬富春

（東北財經(jīng)大學金融學院，遼寧大連 116025）

大學生該不該參與學校管理，應該怎樣參與學校管理等問題是當前大學生管理中的重要問題。但是，在討論大學生應該怎樣參與學校管理的問題時，必須首先清楚大學生參與學校管理的權利的合法性問題。文章在研究了大學生參與學校管理的權利合法性基礎上，論述了大學生參與學校管理的權力行使，最后就大學生參與學校管理的實踐及建議進行了闡述。

權力；來源；行使；大學生；參與學校管理

一、大學生參與學校管理的權力合法性

大學生應該參與學校管理，是當前眾多國內(nèi)外學者以及大學管理者研究和關注的熱點話題。其中，大學生該不該參與高校管理又是其中的一個基本和首要的問題。要回答這一問題，必須弄清楚大學生參與學校管理的權力來源，即這一權力的合法性。

（一）權力的委托

英國哲學家約翰·洛克（John Locke, 1690）在其著作《政府論》（下篇）中以“授權論”界定了政府權力的來源。洛克說：“我們有理由斷定政權的一切和平的起源都是基于人民的同意”。[1]195即是說，政府的原始權力就來自于人民權力的讓渡和授權，政府獲得這一權力并不是用來統(tǒng)治人民，而是用來為人民服務，“這一切都沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公共福利。”[1]202所以，洛克認為政府的權力實質上是一種“有限權力”，這種公共權力是人民對政府的有限委托關系，這種有限委托必須建立在不侵犯人民“天真樂趣的自由”的權力。

洛克的理論為我們指出了管理者在進行民主管理時的權力底線和道德規(guī)范，他們必須為被管理者賦予的管理權負責，并將其納入民主管理的范圍。基于洛克的“授予論”以及“有限權力”的觀點，羅伯特·保羅·沃爾夫（Wolff Robert Paul, 1969）在其著作《大學的理想》（The Ideal of the University）中指出，既然政府的權力都來自于人民的委托與授權，那同樣作為公共管理者的大學，其管理學校的權力合法性正是來源于被管理者的授權，這些被管理者中顯然包括了學生，而且學生還在被管理者中占據(jù)了較大比重。因此，在作出與學生有關的決策，特別是重大決策的時候，學校應該廣泛征詢學生的意見和建議[2]。

美國著名教育家約翰·S·布魯貝克（John Seiler Brubacher, 1977）也提出了類似的觀點[3]42。作為高等教育服務的消費者，大學生在課程的設置、教師的選任等方面都應該在一定程度上擁有發(fā)言權。沃爾夫和布魯貝克的觀點對西方國家的大學管理產(chǎn)生了深遠的影響，政府及大學管理者也認識到學生參與學校管理之權力的合法性，自20世紀70年代后，西方國家開始在法律中制定并實施了相應的法律法規(guī)來明確學生參與高校管理的權力來源及其合法性。比如，1971年德國的9個州就通過立法賦予并擴大了大學生的自主權，使學生以及老師在參與學校管理上有更大的自由和權力。1982年，葡萄牙在其憲法中也增加了高校管理民主化的條例，包括師生參與學校管理的權力等。

（二）代理人的有限理性

新古典經(jīng)濟學認為人是理性的，但是這種理性卻是有限的，而高校管理層作為有限理性的個人組成的集體，顯然這個集體的理性也是有限的，也有其能力不及的時候和地方，這也就決定了高校管理的能力界限?！叭魏螢閭€人心智有意識把握的知識，都只是特定時間有助于其行動成功的知識的一個小部分?！盵4]22

同時，由于人不但是理性的，而且還是自私的，自私的個人在追求自身利潤最大化的過程中，雖然會受到不完全理性的困擾，但同時也會因為權力的誘惑而導致公權力的擴張。由此可見，為了彌補學校管理的理性有限，以及對公權力的監(jiān)督，賦予學生以及普通教師等“利益相關者”（Stake Holder）在學校管理上的權力。

以上關于學校管理的權力來源和有限理性構成了大學生參與學校管理的法律基礎和哲學基礎，確證了大學生參與學校管理之權力的合法性。

二、大學生參與學校管理的權力行使

既然大學生參與學校管理具有合法性，那大學生應該怎樣參與學校管理呢？特別是20世紀60年代以后，歐美國家的學生運動不斷發(fā)生，規(guī)模和范圍也越來越多，這些問題和現(xiàn)實都促使現(xiàn)代西方教育家、大學管理者和政府積極進行大學生參與學校管理的分析和研究。就目前研究和應用的情況來看，大學生參與學校管理的權力行使路徑主要有以下幾個方面：

（一）權力的法律保障

學生參與學校管理的權力雖然是“天賦人權”，但是在現(xiàn)代法制社會中，這種權力是通過法律形式加以確認和確立的，如果沒有嚴格且合適的法律規(guī)范，學生參與學校管理的權力就將是飄忽在云層的空中樓閣，可望不可及。因此，在歐美發(fā)達國家，雖然學者們的研究都紛紛表明，學生參與大學管理是無可厚非的“天然權力”，但是真正將之落實到實處的，還是各國政府制定的各種相關法律法規(guī)。這既是對學生的這種“天然權力”的認可，同時也是調動學生積極性，滿足學生參與學校管理之需求的重要保證。

在20世紀70年代，不少歐洲國家（如比利時、意大利和法國、德國等）的政府都制定并實施了相應的法律，旨在確保師生以及家長等利益相關者參與學校管理的權力，推動學校的民主化管理進程。

例如，在1989年，法國通過了一部重要的法律——《教育指導法》，在這部法律中，規(guī)定了學校管理中必須增加學生代表，及其構成比例，而且強調了不容隨意更改的強制性。1982年，葡萄牙更是將學生參與學校管理的權力寫入了國家憲法，并強調在高校的民主化管理中，大學生享有參與學校管理、法令制定等權力。在1992年，劇變過后的俄羅斯也開始了學校管理民主化的歷程，對學生的天賦人權進行了強制規(guī)定。在其教育法令中，規(guī)定了學生等利益相關者可以通過任何形式參與學校管理的權力。

（二）權力的組織形式

有效的組織形式是落實大學生參與學校管理的重要方式。在歐美國家的大學教育改革過程中，各種形式不同的組織形式在大學生參與學校管理的權力形式過程中起到了重要的作用。許多學校在其管理機構中紛紛吸收學生代表，這是學生參與學校管理的最高形式。在此，僅以法國巴黎大學的組織形式為例，來說明大學生參與學校管理的途徑。

在巴黎大學管理機構中，最重要的是教學研究單位和大學理事會，其中尤以理事會為重。在這里，理事會主要是由全校所有人員在內(nèi)的代表組成的，包括了大學生、行政和技術以及服務人員、教師和研究人員。理事會是大學的最高權力機關，它可以選舉產(chǎn)生學校的學術委員會和各種專門委員會等。但是，為了防止學術委員會的“內(nèi)部人控制”（Insider Control），學校理事會中引入與學校管理人員、教師、學生等無關校外人士參與管理，也是現(xiàn)代管理學在學校管理中的重要運用。同時，將學生家長納入學校管理，也是當前歐美國家大學管理中的重要方法，以實現(xiàn)學校、社會、家庭的良性互動。最終，學校的理事會將選舉產(chǎn)生學校校長和副校長，以及各教學研究單位的理事會和主任等。

從巴黎大學的管理組織形式結構中，我們看到了大學生以及其他利益相關者在大學管理中的重要地位和作用，甚至連學校最為關鍵的領導人物——校長和副校長的選舉都有大學生參與管理的痕跡，這充分表明了大學生對其“天賦人權”的充分行使。

（三）權力的自我實現(xiàn)機制

大學生參與學校管理的權利無疑是不可剝奪和侵犯的，但僅靠學校管理機構的創(chuàng)設還不能完全滿足學生們管理學校的需求，畢竟學校理事會（或評議會、董事會）的學生代表人數(shù)有限，并不能完全將所有學生，或有管理需求的學生吸收進去，這就必然也會產(chǎn)生一定的矛盾。

隨著矛盾的不斷發(fā)展，大學生們通過建立各種類型的學生組織實現(xiàn)了對這一矛盾的化解，并進一步推動了學生參與學校管理權利的充分實現(xiàn)。學生組織是學生在平等、自愿的基礎上建立起來的，獨立于學校管理部門的，具有行使管理學校、維護學生權利，并為學生提供各種服務的群體性組織，它是學生管理學校之權利的自我實現(xiàn)行使。這種學生組織既有全院的、全校的、全地區(qū)，甚至還有全國的。

在英國，全國學生聯(lián)合會（NUS）在教學內(nèi)容、教學方法、教員評價、學生福利等方面都發(fā)揮了重要作用。NUS在某些方面，比如教學內(nèi)容、教學方法等的提議，甚至不比很多教育專業(yè)人士遜色。就連英國最為著名的教育家埃里克·阿什比（Eric Ashby, 1974）都毫不吝嗇他對英國學聯(lián)的溢美之詞，他說：“學生們對于導師的某些評價就是拿到牛津大學和劍橋大學的談論席上都毫不遜色。”[5]69

同樣，在美國的大學校園，學生們對其權力的自我實現(xiàn)特別重視，他們組建了其自治的重要組織——學生政府（Student Government）——來作為學生權力和利益的重要代表。學生政府的總統(tǒng)、副總統(tǒng)、秘書長以及財政部長等官員都是由學生民主選舉產(chǎn)生。學生政府代表學生與學校就教學、行政管理、后勤服務等方面的問題與學校進行交涉、聯(lián)系。相比于在學校組織機構內(nèi)增加學生代表的做法，這種學生的民主管理制度更加獲得了學生們的青睞，在美國的各個層次學校中都廣發(fā)存在。

三、大學生參與學校管理的中國實踐及建議

（一）大學生參與學校管理的中國實踐

在我國，大學生參與學校管理的實踐起步較晚，大學管理人員還未充分認識到其權利的來源和歸屬，學生的主體意識也還沒有得到發(fā)掘和培育，以至于學生對學校的管理、決策等行為的積極性并不算高?？偟膩碚f，當前在我國的大學校園內(nèi)，大學生參與學校管理還存在以下幾個問題：

1．法律規(guī)范不明確

雖然我國也制定了《高等教育法》等相關法律，但究其具體內(nèi)容而言，針對學生參與學校管理的條文并不多，而且沒有明確指出大學生應該參與學校管理的內(nèi)容、方式、程度以及大學生參與學校管理的權力大小等問題。缺乏明確的法律規(guī)范，使得大學生在校期間的參與管理學校的權力被忽視了，以至于絕大部分大學生很少甚至完全沒有參與過學校的管理。

調查資料表明，在校大學生中有61%的表示自己很少參與學校管理[6]33。追根溯源，我們發(fā)現(xiàn)：

其一是教育主管部門以及學校管理者都未能充分認識和重視學生的參與學校管理之權力；

其二是我國高校長期以來的“政校合一”的管理體制決定的，這種管理體制妨礙了學校的自治，同樣也就妨礙了學生的自治，不利于學生參與學校管理；

其三是我國當前高校管理中普遍存在“官本位”思想，學校管理者長期以來以“管理者”而不是“服務者”自居，把學生作為其權力的管理者和服從者，而不是其權利的終極歸屬者，這種落后的管理思想限制了學生參與管理學校的思想和行為的發(fā)展。

2．參與渠道不完善

從目前我國大學生參與學校管理的實際情況來看，參與渠道不完善是制約學生參與學校管理的重要因素。在絕大部分高校，學生參與學校管理的渠道非常單一，主要是通過組織渠道的方式進行的，即是說，學生對學校管理的任何建議和意見都是通過“班級—輔導員—院系黨委書記—學校職能部門工作人員—職能部門領導—學校分管領導—校長—校長辦公會”這樣一個繁瑣冗長的組織渠道。

據(jù)調查在我國大學校園中，有46.7%的學生都是靠組織渠道參與學校管理的，而通過權力維護渠道等的不足2.3%[6]35。大學生參與學校管理渠道的單一主要是因為當前高校對學生參與學校管理的認識不夠，還沒有制定出相應的規(guī)章制度來保證多種渠道的建立和暢通。另外學生對自我權力的認識也不全面，對學校管理的熱情不高也是一個重要原因。

3．參與機制不健全

大學生參與學校管理的機制不健全主要是說參與管理的機構設置的不合理以及其作用發(fā)揮的不全面。當前在我國高校，大學生參與學校管理的機構還是比較多的，比如學校學生會、院系學生會、班委會以及各種各樣的學生社團、非正式組織等。但是這些結構大多存在形式主義，而且直接接受學校、院系或輔導員的領導，很難獨立發(fā)揮其應有的作用。

通過問卷調查（調查結果見表1）發(fā)現(xiàn)，只有19%的學生認為這些組織發(fā)揮了作用，而其他的絕大部分大學生對學校的各種參與管理組織的評價普遍偏低，認為它們并未真正起到讓學生參與學校管理的作用。究其原因，主要是因為這些學生自治機構建立隨意，行政化管理嚴重，而且機構內(nèi)部的管理體制不順，運作不協(xié)調，以至于效率十分低下，很多學生進入這些組織的目的不是為了實現(xiàn)其參與管理學校的權力，而是為了獲得社交能力鍛煉、學習積點的提高、履職經(jīng)歷等功利性目的。

表1 在校大學生對參與學校管理的相關組織的評價問卷結果

（二）大學生參與學校管理的建議

從國外大學生參與學校管理的實踐和我國當前大學生參與學校管理的現(xiàn)實來看，大學生參與學校管理既是其“天賦人權”的實現(xiàn)，同時也是大學走向自治、自由的必然選擇。但是，就前面的分析我們也發(fā)現(xiàn)，我國目前大學生參與學校管理還存在很多的問題和遺漏，因此有必要在借鑒西方國家的經(jīng)驗基礎上，結合我國的國情，建立具有中國特色的大學生參與學校管理方式。

1．明確學校職責，服務師生和社會。正如布魯貝克指出，“高等學校有三項主要職能：傳播高深學問，擴大學問領域，運用其成果為公眾服務”。由此可見，現(xiàn)代高等學校首要的職能是傳播高深知識，而這種傳播服務的消費者就是學生。因此，學生作為消費的一方，有權力對學校的管理進行必要的參與，而學校也需要學生的這種管理，以確保傳播服務的有效性和適用性。

從前面的分析已經(jīng)清楚，學校管理者的權力是來自師生的權力委托，他們之間是委托與代理的關系，為了防止代理者的機會主義行為，委托方有必要選舉代表進入學校管理層，以監(jiān)督學校政策的制定、機構的運行等。因此，就我們國家當前的大學管理來看，首要的是要破除學校管理者的“官本位”思想，切實履行其為師生服務的職能，做好師生權力的代理者職能。

2．加強法律建設，明確學生權力。雖然說學生參與學校管理是一種天然的權利，但是如果沒有法律的保障，其實這種權力也就沒有了實質性的意義。我國目前相關法律建設還比較滯后，至今為止還沒有一項有關大學生參與學校管理的政策。

今后應該加快制定與學生和學校有關的法律法規(guī)和政策措施，強制規(guī)定學校必須允許學生代表參加學校的相關會議，參與學校相關決策的制定，并通過多種方式傾聽廣大學生的意見和建議。同時，政府除了要制定相應的法律法規(guī)以外，還應該建立完善的大學生參與學校管理的評價監(jiān)督機制，切實將大學生參與學校的權力落實到位。通過評價和監(jiān)督既可以督促和激勵學校在進行決策的時候充分吸納學生的意見和建議，同時也可調動學生的積極性和熱情，將大學校園建設成為一個學生全面發(fā)展的小社會。

3．重視高校管理人員的素質

大學生參與學校管理的積極性不高，熱情不夠，其中主要的因素還在于學校管理者對其權利認識不到位、對其服務定位認識不到位、對大學民主化管理認識不到位。因此，必須重視對高校管理人員的素質教育，提高他們的服務意識。當前，我國高校大部分實行的是科層制管理模式，在強調組織系統(tǒng)的作用時，忽略了對學生主體性的認識?！霸谝粋€知識密集的組織中，如果不在組織成員中分布領導職能，要完成類似于教與學的復雜任務是不可能的，領導并不是一個居于高位的、孤獨的個體所行使的職能，而是在一種共同文化之下、在合作性工作之中發(fā)生的集體行為?！盵7]317-318

因此，大學管理主要職能是“伺候”，[8]36這也是美國教育學家喬萬尼的重要觀點。于此，大學管理者必須提高自身的服務意識，轉變思想觀念，要學會放權，將師生賦予的“公權”中的一部分還給學生和老師，讓他們能充分發(fā)揮其管理學校的能力，參與到學校的教育、建設、后勤等工作中來，將學校建設得更加美好。

[1][英]約翰·洛克.政府論兩篇[M].趙伯英，譯.西安：陜西人民出版社，2004.

[2]Wolff Robert Paul. The ideal of the University[M]. Boston: Beacon Press, 1969.

[3][美]約翰·S·布魯貝克.高等教育哲學[M].王承緒，等，譯.杭州：浙江教育出版社，1998.

[4][英]哈耶克.自由秩序原理：上[M].北京：三聯(lián)書店，1997.

[5][英]埃里克·阿什比.科技發(fā)達時代的大學教育[M].北京：人民教育出版社，1983.

[6]張瓊.大學生參與學校管理的問題及對策研究[D].重慶：重慶師范大學，2012.

[7]Gronn P．Distributed properties：A new architecture forleadership. Ucational[J]. Management and Administration, 2000: 28(3).

[8][美]Fred C. Luneburg, Allan C. Ornstein.教育管理學：理論與實踐[M].孫志軍，等，譯.北京：中國輕工業(yè)出版社，2003.

（責任編輯：于開紅）

The Legitimacy of Power and the Exercise of Power: The Perspective of College Students’ Participation in Campus Management

MA Fuchun

(School of Finance, Northeast University of Finance and Economics, Dalian, Liaoning 116025)

Whether college students shall be involved in campus management and how they shall be involved is a crucial issue in the management of college students. However, the discussion of whether college students shall be involved in management presupposes whether it is legitimate to involve them in management. This paper, based on the research on the legitimacy of college students’ involvement in management, elaborates the exercise of power by students in campus management. It finally expounds the practice and suggestions of college students’ participation in campus management.

power; source; exercise; college students; participation in school management

G647

A

1009-8135（2015）04-0133-05

2015-04-02

馬富春（1978-），男，山東人，東北財經(jīng)大學金融學院教師，主要研究大學生思想政治教育。