地方政府債務(wù)“隱身術(shù)”揭秘

樊其國

一、“借道”委托貸款

借道“委托貸款”進(jìn)行集資僅是個(gè)別地方的操作手法，地方平臺(tái)融資“隱身”秘籍，有地方平臺(tái)巧借“委托貸款”名頭進(jìn)行著某種民間集資。江蘇某地級市城投高息集資，這項(xiàng)投資實(shí)際為“委托貸款”。只有公務(wù)員和事業(yè)單位編制才能定向購買，還有政府擔(dān)保。根據(jù)相關(guān)協(xié)議，委托人為個(gè)人投資者，受委托人為當(dāng)?shù)刂脴I(yè)公司。委托人自愿委托置業(yè)公司辦理委托貸款業(yè)務(wù)，即委托人提供貸款資金，由置業(yè)公司通過銀行向當(dāng)?shù)爻峭豆景l(fā)放貸款。該項(xiàng)投資的年化回報(bào)率為：一年期10%、兩年期11%、三年期12%。城投公司選擇由子公司出面進(jìn)行集資，最后獲得資金的還是當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)。協(xié)議稱，資金的用途為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安置房建設(shè)，但用途事實(shí)上只是一個(gè)方向，并無具體標(biāo)的項(xiàng)目。銀行在其中不過是賬戶開立和轉(zhuǎn)賬結(jié)算方。當(dāng)“自己的口袋”城投公司進(jìn)行募資，政府的角色顯得微妙?！罢庞谩笔欠駞⑴c背書也有著微妙轉(zhuǎn)變。政府原本承諾的是“擔(dān)保方”責(zé)任：在其上一期投資中，有一份“三方協(xié)議”，城投所在區(qū)的地方政府作為“擔(dān)保方”蓋章。但在本報(bào)獲取的新一期協(xié)議上，政府的落款角色已經(jīng)轉(zhuǎn)為“鑒證方”。

二、“借殼”國企貸款

還有的地方平臺(tái)因被收縮信貸額度，因此“借殼”當(dāng)?shù)貒筮M(jìn)行融資，以貸款主體的置換跳脫銀行的“地方平臺(tái)融資”貸款分類。

“借殼”國企貸款，是由于銀行已經(jīng)開始對地方融資平臺(tái)“逐步收貸”，因此用平臺(tái)公司的名義已經(jīng)不可能得到銀行的新增貸款，為了解決資金難題，平臺(tái)公司會(huì)借同一地方的國企名義申請貸款，比如交通或水利控股公司等。具體的做法是：國有企業(yè)向銀行申請貸款，提供資產(chǎn)負(fù)債表，而平臺(tái)公司實(shí)際出具抵、質(zhì)押物（一般為批一塊地）。國有企業(yè)獲得貸款后，由于銀行“受托支付”規(guī)定的存在，國有企業(yè)會(huì)“繞一圈公司賬目”，通過若干相關(guān)公司間的走賬，最后把資金打給平臺(tái)公司；在還款時(shí)，平臺(tái)公司再按照資金進(jìn)賬時(shí)的“企業(yè)往來款項(xiàng)”路徑，將資金打回給貸款企業(yè)。

更為激進(jìn)的操作方式是，貸款企業(yè)甚至可以不劃賬給平臺(tái)公司，而是直接單獨(dú)開一個(gè)賬戶，并將此賬戶交由平臺(tái)公司實(shí)際使用，而平臺(tái)公司在還款時(shí)也將資金打入該賬戶。這樣一筆實(shí)質(zhì)上的平臺(tái)公司貸款，由此“隱身”成了一般企業(yè)貸款，按貸款公司的經(jīng)營性質(zhì)進(jìn)入銀行的貸款種類統(tǒng)計(jì)，幸免于銀行對“降低平臺(tái)貸占比”的信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整。在會(huì)計(jì)賬目處理時(shí)，平臺(tái)公司會(huì)做成負(fù)債項(xiàng)下的外單位的往來款項(xiàng)。事實(shí)上，由于往來科目的使用管理并不嚴(yán)格，而資金也并不一定一次性劃進(jìn)或劃出，甚至可能在幾個(gè)相關(guān)公司間有進(jìn)出，由此，這筆賬目的會(huì)計(jì)做賬往往沒有銀行貸款那么清晰，有時(shí)也存在部分漏報(bào)的現(xiàn)象；另一方面，在應(yīng)對審計(jì)時(shí)，由于外部企業(yè)本身已經(jīng)被統(tǒng)計(jì)了一次借貸，因此為了避免重復(fù)統(tǒng)計(jì)，這筆款項(xiàng)就有理由不被上報(bào)為平臺(tái)公司的地方政府類負(fù)債。

三、虛增公益性資產(chǎn)

很多平臺(tái)公司承擔(dān)的政府項(xiàng)目完工后，既不編制竣工財(cái)務(wù)決算，也不沖銷政府撥入的建設(shè)資金，而是長期累積掛賬，這是導(dǎo)致融資平臺(tái)的賬面資產(chǎn)總額虛高、資產(chǎn)負(fù)債表失真的另一個(gè)原因。通過列入不能或不宜變現(xiàn)的虛增公益性資產(chǎn)，虛假注資的不具有實(shí)質(zhì)控制權(quán)的行政、事業(yè)單位資產(chǎn)。這些公益性資產(chǎn)本來在統(tǒng)計(jì)融資平臺(tái)總資產(chǎn)時(shí)會(huì)被包括進(jìn)去，由此妝點(diǎn)報(bào)表，更易獲得融資。平臺(tái)公司即使對一些學(xué)校、醫(yī)院等不具備實(shí)質(zhì)控制權(quán)，地方政府有時(shí)也會(huì)用一紙公文劃給平臺(tái)公司，造成賬面總資產(chǎn)“虛胖”。

四、墊資施工未有掛賬的債務(wù)

墊資施工，是指在工程項(xiàng)目建設(shè)過程中，承包人利用自有資金為發(fā)包人墊資進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)，直至工程施工至約定條件或全部工程施工完畢后，再由發(fā)包人按照約定支付工程價(jià)款的施工承包方式。

不少地方平臺(tái)公司通過由下游建筑企業(yè)墊資承包等形式，依靠拖欠賬款占有資金。8月7日，在鄂爾多斯（600295）市東勝區(qū)園林綠化事業(yè)局二樓，30多個(gè)“債權(quán)人”拿著材料，希望能夠得到領(lǐng)導(dǎo)簽字，以使等了三年多的欠付墊資款6 000萬元債務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)掛賬。更多人手中則拿著若干張“報(bào)銷單”，數(shù)額從幾萬到幾十萬元不等。實(shí)際上是債務(wù)，都是養(yǎng)護(hù)、機(jī)械做工的費(fèi)用。這些債務(wù)很多是在2009年前即已形成，但始終未能成為債務(wù)憑據(jù)。因?yàn)榇罅抗苍O(shè)施建設(shè)中，政府支付在不斷拖后，這直接導(dǎo)致企業(yè)大量倒貼，也有不少項(xiàng)目在完成驗(yàn)收后，仍難向政府清債。當(dāng)?shù)氐恼詡鶆?wù)，正在拖累企業(yè)，也進(jìn)一步使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)陷螺旋下降風(fēng)險(xiǎn)加大。

建筑施工企業(yè)帶資、墊資承包的現(xiàn)象，導(dǎo)致拖欠工程款的問題也越來越嚴(yán)重，政府項(xiàng)目拖欠尤為突出，例如拖欠基建企業(yè)的工程款等隱性債務(wù)。政府要修路，又沒錢，怎么辦？按照周口市政府的要求，周口匯林置業(yè)有限公司先行墊資修建。市政府常務(wù)會(huì)議決定：匯林置業(yè)墊資修路的投資款，從其應(yīng)繳納稅款中逐步予以償還，并形成了常務(wù)會(huì)議紀(jì)要。隨后，匯林置業(yè)與周口市城市公用事業(yè)局簽訂協(xié)議。路修好后，審計(jì)局審計(jì)確認(rèn)了該公司投資2 493萬元，但在與稅務(wù)機(jī)關(guān)就稅款的償還問題交涉中，卻遲遲得不到正式答復(fù)。

五、違規(guī)集資形成的債務(wù)

在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，政府集資有加劇之勢。據(jù)媒體報(bào)道，2012年，江蘇省鹽城市阜寧縣針對全縣行政事業(yè)單位下達(dá)融資任務(wù)，僅阜寧縣城管局一個(gè)單位就被下派2 500萬元任務(wù)，年息500萬元。城管局將任務(wù)分解給局機(jī)關(guān)和下屬的各機(jī)構(gòu)職工頭上。其中，局機(jī)關(guān)普通職工一人20萬元；下屬機(jī)構(gòu)正職60萬元，副職20萬元，中層10萬元，普通職工最低2萬元。江蘇省如皋市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，2008年至今，已向公眾四次集資，承諾利息最高達(dá)14%。而這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本高，蘊(yùn)含著新的風(fēng)險(xiǎn)隱患，是金融風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)。

六、回購融資（BT）債務(wù)

近年來，回購（BT）已經(jīng)成為地方政府公益性項(xiàng)目建設(shè)融資的一種重要方式。回購（BT）是近幾年地方政府為破解投融資困難采取的一種新型融資建設(shè)方式，其核心是由建設(shè)方投資建設(shè)，擁有產(chǎn)權(quán)，承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主方回購，支付建設(shè)成本及融資成本，完成建設(shè)與融資兩大功能。針對這種新型融資建設(shè)方式，審計(jì)署對其債務(wù)認(rèn)定的時(shí)間和金額作出了相關(guān)的規(guī)定。但是在實(shí)際操作中，回購（BT）模式又多種多樣，特別是這種模式多數(shù)采取與土地掛鉤的方式，或以開發(fā)商摘得土地應(yīng)交的土地出讓金抵建設(shè)工程款，或以土地掛牌出讓收入提前支付建設(shè)工程款。回購（BT）債務(wù)規(guī)模大、增長快，且形式隱蔽、情況較為復(fù)雜。

七、私募股權(quán)基金（PE）

目前不少私募股權(quán)基金（PE）也紛紛建立相關(guān)基金，投資于地方政府項(xiàng)目。某PE通過建立有限合伙制度的私募投資基金，將募集資金投入到貴州省某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)BT項(xiàng)目上。投資期限為1+0.5年，投資收益率在9.5%～11%之間。該基金的第一還款來源為BT項(xiàng)目工程款，而BT項(xiàng)目工程款則是在項(xiàng)目建成以后，由政府回購。同時(shí)，地方財(cái)政還出具財(cái)政資金安排文件，承諾財(cái)政收入優(yōu)先償還基金的本金和投資者收益。

八、信托融資債務(wù)

信托融資是間接融資的一種形式，是通過金融機(jī)構(gòu)的媒介，由最后信托公司向最后貸款人進(jìn)行的融資活動(dòng)。它的基本原理是：項(xiàng)目發(fā)起人因資金短缺，依托信托機(jī)構(gòu)針對具體項(xiàng)目設(shè)立信托計(jì)劃，向社會(huì)籌集資金，籌集到的資金通過信托機(jī)構(gòu)投入到項(xiàng)目中去。在這個(gè)融資過程中，購買信托計(jì)劃的投資人就是信托關(guān)系里的委托人，信托機(jī)構(gòu)則是受托人，通過發(fā)售信托計(jì)劃匯集的資金就是信托財(cái)產(chǎn)，把信托財(cái)產(chǎn)投資項(xiàng)目獲取收益就是信托目的。盡管此前政信合作也受到監(jiān)管層嚴(yán)格監(jiān)管，2012年年底，四部委還下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》。不過截至今年一季度末，資金信托投向政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)余額達(dá)到2.1萬億元，其中直接的政信合作業(yè)務(wù)為6 548.14億元，并沒有出現(xiàn)下降。這些融資渠道，往往以高成本來吸引投資者，實(shí)際上政府的項(xiàng)目回收期長，收益率也較難達(dá)到高收益。再加上這類隱性債務(wù)很難監(jiān)管，潛在的風(fēng)險(xiǎn)非常大。

九、建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)移（BOT）融資

各地將有盈利的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推向市場，通過BOT方式吸引外商或民間投資。通常是由政府與項(xiàng)目投資人簽訂一攬子協(xié)議，約定項(xiàng)目投資人投資建設(shè)項(xiàng)目，并在建成后的一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期滿后項(xiàng)目無償歸政府所有，其主導(dǎo)思想是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。典型形式為：項(xiàng)目所在地政府授予一家或幾家私人企業(yè)所組成的項(xiàng)目公司特許權(quán)力，允許它們就某項(xiàng)特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行籌資建設(shè)，在約定的期限經(jīng)營管理，并通過項(xiàng)目經(jīng)營收入償還債務(wù)和獲取投資回報(bào)；約定期滿后，項(xiàng)目設(shè)施無償轉(zhuǎn)讓給所在地政府。

十、企事業(yè)單位自行舉借形成的債務(wù)

隱性債務(wù)是相對于顯性債務(wù)而言的，它由相關(guān)企事業(yè)單位自行舉借用于公益性項(xiàng)目，以單位或項(xiàng)目自身收入償還債務(wù)。地方各級政府雖然未提供擔(dān)保，也不負(fù)有任何法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府負(fù)有兜底責(zé)任的或有隱性債務(wù)，政府可能需給予一定救助。由于其具有不可預(yù)測的特性，一旦集中發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)給地方政府預(yù)算造成很大的沖擊。具體包括：（一）經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位為公益性（基礎(chǔ)性）項(xiàng)目建設(shè)舉借的，政府未確認(rèn)承擔(dān)直接還款責(zé)任，也未提供擔(dān)保的債務(wù)；（二）融資平臺(tái)公司為公益性或基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)舉借的，政府未確認(rèn)承擔(dān)直接還款責(zé)任，也未提供擔(dān)保的債務(wù)；（三）經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司為公益性或基礎(chǔ)性項(xiàng)目建設(shè)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，不包括已作為被擔(dān)保人直接債務(wù)反映的債務(wù)。

（作者單位：湖北省襄陽市襄州區(qū)審計(jì)局）