論地方政府在生態(tài)治理中的角色定位

摘 要：改革開放以來，我國對于經(jīng)濟發(fā)展所采取的基本套路是發(fā)達國家“先污染，后治理”的模式，取得經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，我們也飽食著以生態(tài)破壞為代價求發(fā)展的惡果。環(huán)境保護、生態(tài)治理的呼吁愈益強烈。地方政府，作為地方公共事務(wù)的處理者、群眾利益的維護者，在生態(tài)治理過程中起著領(lǐng)導(dǎo)和帶頭作用。但當(dāng)前，地方政府在生態(tài)治理過程中角色意識缺失、職能缺位，沒有確切履行其生態(tài)治理的職責(zé)義務(wù)。因此，研究地方政府在生態(tài)治理中的角色定位將為地方政府生態(tài)治理提供理論依據(jù)，進一步指導(dǎo)并完善地方政府在生態(tài)治理中的作為，使得地方政府在生態(tài)治理中有所建樹，推動我國生態(tài)治理的進一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府;生態(tài)治理;角色

Abstract： After implementing the reform and opening policy， our country still follows the developed countries usual practice of “pollution first， governance later”. While achieving rapid economic growth， we also suffer from the consequences of ecological destruction as the cost of development. Calls for environmental protection and ecological governance are increasingly strong. Local government is the administrator of local public affairs and the maintainer of peoples interests. Studying local governments role in the ecological governance will provide theoretical basis for its work， guide and improve local governments performance in the ecological governance， which is advantageous to the local government in promoting further development of ecological governance in our country， building a harmonious socialist society， and realizing the comprehensive coordinated development between human and nature.

Key Words： local government; ecological governance; roles

一、明確地方政府生態(tài)治理角色定位的意義

黨的十七大首次將“生態(tài)文明”寫進政治報告，黨的十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，生態(tài)問題日益成為密切關(guān)系人們生活狀況的問題，也日益成為黨和國家制定方針政策的重點關(guān)注領(lǐng)域。加強生態(tài)治理，不僅體現(xiàn)了黨和政府一切從實際出發(fā)，科學(xué)執(zhí)政的理念，也為解決當(dāng)前生態(tài)破壞問題提供了解決方案，更有利于貫徹可持續(xù)發(fā)展觀實現(xiàn)代際公平，還有利于構(gòu)建社會主義和諧社會、全面提高人們生活質(zhì)量。

生態(tài)治理涉及到政治、經(jīng)濟、價值觀的變化，涉及到整個國家與各地域的協(xié)調(diào)關(guān)系。當(dāng)前，中國生態(tài)治理仍舊處在碎片化階段，沒有完善的相關(guān)生態(tài)治理體制和制度。地方政府，作為地方公共事務(wù)的處理者、群眾利益的維護者，在生態(tài)治理過程中起著領(lǐng)導(dǎo)和帶頭作用。生態(tài)治理的好壞很大程度上取決于政府的決策組織和管理。由于生態(tài)環(huán)境具有整體性、區(qū)域性、不確定性和長期性等特點，使得生態(tài)治理與以往政府管理的經(jīng)濟社會事件性質(zhì)不同。這就要求政府不單單是行使傳統(tǒng)意義上的管制、服務(wù)職能，而是應(yīng)更多地承擔(dān)起生態(tài)治理的任務(wù)，在生態(tài)治理過程中明確自己的角色定位，履行相應(yīng)的職責(zé)義務(wù)，為生態(tài)治理取得有效進展鋪平道路。

二、當(dāng)前地方政府生態(tài)治理角色定位的困境

生態(tài)治理涉及到政治、經(jīng)濟、價值觀的巨大變化，涉及到整個國家與各地域的協(xié)調(diào)關(guān)系。當(dāng)前，中國生態(tài)治理仍舊處在碎片化階段，沒有完善的相關(guān)生態(tài)治理體制和制度。且當(dāng)前絕大多數(shù)地方政府仍舊按照其傳統(tǒng)的行政管理方式來管理本地區(qū)事務(wù)，盲目追求經(jīng)濟增長，甚至不惜以犧牲本地生態(tài)和環(huán)境為代價，以追求政績最大化;為了獲得本地民眾的支持而致力于減少政府行政開支，在生態(tài)治理方面的投入盡可能削減或根本無所為;對于缺乏量化和評價標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)治理與環(huán)境保護，國家雖然出臺了相關(guān)的政策法規(guī)，但地方政府則有選擇地進行規(guī)避。

首先，地方政府過于迷戀追求高GDP的困境。作為績效考核指標(biāo)的GDP是導(dǎo)致地方政府生態(tài)治理能力滯后的直接原因。當(dāng)前地方政府生態(tài)管理的道德意識淡薄，很多部門只注重經(jīng)濟發(fā)展，盲目追求 GDP 增長，忽視了生態(tài)環(huán)境保護，“先污染后治理”觀念嚴(yán)重，“靠山吃山，靠水吃水”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。加之生態(tài)考核指標(biāo)難以量化，沒有一個客觀的生態(tài)指標(biāo)衡量標(biāo)準(zhǔn)。對于不能反映地方政府業(yè)績的生態(tài)治理，地方政府就傾向于少作為乃至無作為。此外，受地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期影響，大多地方政府領(lǐng)導(dǎo)都只考慮自己的短期利益，加之生態(tài)治理往往收效緩慢，地方政府就較少或幾乎不會在自己任期內(nèi)投入較多資金精力到受益較低或在其任期內(nèi)沒有收益的生態(tài)治理中去。此外，多數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)為了追求高政績即高經(jīng)濟增長，往往選擇高回報的短期項目，而這些高回報的項目往往是只追求經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境生態(tài)的項目。為了追求高經(jīng)濟增長和高GDP，地方政府領(lǐng)導(dǎo)常以犧牲當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境為代價獲取較高的經(jīng)濟增長。

其次，地方政府在生態(tài)治理中面臨著職責(zé)不明確困境。我國政府部門林立，內(nèi)部職能交叉，權(quán)責(zé)并不清晰。部門條塊分割造成環(huán)境治理難以發(fā)揮整體效應(yīng)。而生態(tài)治理是對整個系統(tǒng)的治理，需要政府多個部門的協(xié)調(diào)與合作，涉及到環(huán)保、國土、水利等諸多機構(gòu)，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)調(diào)度、通力配合，才能確保治理工作的順利推進。 但由于對環(huán)境的管理仍然分屬不同部門，導(dǎo)致環(huán)境政策的制定既缺乏整體性又缺乏連貫性，同時各個部門還會出現(xiàn)不互相配合，出了問題互相推諉扯皮現(xiàn)象。以水資源為例，地下水歸國土資源部管理，水污染防治歸國家環(huán)?？偩止芾?，城市和工業(yè)用水歸建設(shè)部門管理，農(nóng)林牧漁業(yè)供水歸又農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局。一旦出現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水污染治理，問題也就來了：到底該歸環(huán)保局還是農(nóng)業(yè)部來管？生態(tài)治理離不開政府各個部門的配合協(xié)調(diào)，也離不開地方政府的具體職責(zé)劃分。否則，具體到生態(tài)治理工作中，就易出現(xiàn)治理主體不清晰，權(quán)責(zé)不明確，各個部門一出問題相互推諉現(xiàn)象。

同時，地方政府在生態(tài)治理中，也面臨跨流域、跨地區(qū)性引發(fā)的集體行動、不合作困境。奧爾森在《集體行動的邏輯》中指出，除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益。由于生態(tài)的區(qū)域性，在生態(tài)治理中，就需要鄰近地方政府一起參與到區(qū)域性生態(tài)治理中。再比如對水資源的治理，就需要所有水域內(nèi)地方政府來共同治理。然而，由于人是自利人，都追求自身利益的最大化，各地方政府也是如此。在治理過程中，他們也都會傾向于作出對本地區(qū)有利的選擇。尤其是，當(dāng)有些政府意識到區(qū)域生態(tài)治理中哪怕自己不付出努力，投入較少或根本不采取任何治理措施卻能獲取由區(qū)域內(nèi)其他政府投入進行治理而帶來的收益時，就會在治理過程中不作為，出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，陷入集體行動的困境。再以水資源治理為例，上游流域內(nèi)地方政府的治理同樣會使下游流域內(nèi)群眾受益，而下游流域內(nèi)政府為節(jié)省治理費用就可能會選擇不治理。流域內(nèi)地方政府在生態(tài)治理上的不合作進一步增加了生態(tài)治理的難度。

再次，監(jiān)督體系不完善的困境。在我國，一直存在著重管理、輕監(jiān)督的問題。雖然，中共十八屆三中全會指出：要“及時公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會監(jiān)督?！钡窃谏鷳B(tài)治理中，監(jiān)督并沒有落實到位。首先，政府作為生態(tài)治理的政策方針制定者，又是生態(tài)治理的政策執(zhí)行者，還是生態(tài)治理的動員督促者，并沒有相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)來對政府的生態(tài)治理活動進行監(jiān)督。其次，社會大眾生態(tài)環(huán)保觀念意識薄弱，從根本上并沒有意識到要對政府的生態(tài)工作進行監(jiān)督。并且，公眾還秉持這樣一種觀念：出了問題，政府應(yīng)該采取措施去解決。只要政府出手去做了，自己就沒什么事了。公眾對于參與生態(tài)治理及對政府生態(tài)治理的監(jiān)督態(tài)度冷漠。再次，監(jiān)督的評價參照指標(biāo)模糊不清，量化性較弱。生態(tài)治理，環(huán)境保護，不像經(jīng)濟發(fā)展那樣，一組數(shù)字就說明一切。無論是政府還是公眾，都不確切知道對生態(tài)治理監(jiān)督的好壞標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么。

三、地方政府生態(tài)治理中的角色定位

生態(tài)治理中，地方政府一定要清晰自己的角色定位。只有科學(xué)合理的定位，明確自己的職責(zé)權(quán)限，才能在生態(tài)治理中科學(xué)恰當(dāng)?shù)匕l(fā)揮作用，取得有效進展。

首先，地方政府是生態(tài)治理中的主導(dǎo)者。對于中國政治體制來說，政府對社會資源掌控能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方國家，社會發(fā)展道路選擇也主要取決于政府。這一客觀狀況也決定了在生態(tài)治理過程中，政府必然充當(dāng)著主導(dǎo)者的角色。對于地方政府而言，本地區(qū)、本區(qū)域的生態(tài)治理的重任也就落在其肩上。地方政府的主導(dǎo)者角色首先體現(xiàn)在貫徹國家總的生態(tài)治理理念的基礎(chǔ)上，依據(jù)本地客觀實際情況，制定本地區(qū)的生態(tài)治理、環(huán)境保護的政策方針;其次，在生態(tài)治理過程中，政府要切實發(fā)揮主導(dǎo)者的作用，針對生態(tài)破壞嚴(yán)重、環(huán)境污染嚴(yán)峻的地方，要加大資金技術(shù)人才投入，對造成污染的原因進行分析并追究污染源的責(zé)任，對污染地區(qū)進行治理;再次，要加強環(huán)境保護理念的宣傳和教育，教育民眾要愛護環(huán)境，樹立保護生態(tài)的意識。

其次，地方政府應(yīng)充當(dāng)生態(tài)治理中市場機制的引導(dǎo)者。十八大提出要使市場在資源配置中起決定性作用。市場的靈活性使得資源配置率較高，可以實現(xiàn)效益的最大化。此外，我國的生態(tài)破壞，很大程度上是由于市場上的企業(yè)快速發(fā)展，只注重經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護導(dǎo)致的。所以，鑒于其效率性及對生態(tài)破壞的負(fù)責(zé)性，生態(tài)治理也不能將市場及企業(yè)排除在外。但由于市場在提供公共物品時會出現(xiàn)失靈及產(chǎn)生負(fù)的外部性，這也需要政府對市場機制進行規(guī)避。在政府的引導(dǎo)下，使市場機制在生態(tài)治理中發(fā)揮優(yōu)勢。當(dāng)政府制訂了一系列有利于生態(tài)治理的經(jīng)濟政策后，市場機制的作用就體現(xiàn)了出來，市場會引導(dǎo)市場主體更多地投資于少污染、低碳排放的可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。但由于市場的盲目性和自發(fā)性等缺點，政府也要制定相應(yīng)的規(guī)則來健全市場體系。同時，地方政府要積極引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)進行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，降低排污量，實現(xiàn)清潔環(huán)保生產(chǎn)，與市場一起發(fā)揮作用。

再次，政府要成為多元主體治理的推動者。生態(tài)治理是治理理論的重要構(gòu)成部分。治理理論于上世紀(jì)90年代產(chǎn)生與西方，我國著名學(xué)者俞可平最先將其引入我國。治理理論提倡政府與企業(yè)、非政府公共組織、社區(qū)乃至個人的合作，以實現(xiàn)社會效益，達到“善治”的目的。生態(tài)問題與我們息息相關(guān)。生態(tài)治理過程中，無論是個人還是企業(yè)都應(yīng)該承認(rèn)一定的責(zé)任，履行相應(yīng)的義務(wù)。第三部門因其具有非營利性、公共性等特點，在生態(tài)治理中也扮演著不可或缺的角色。因此，無論是發(fā)揮公共需求形成的 “壓力”作用，還是發(fā)揮 “公共參與”的助力作用，都離不開作為組織載體的第三部門的有效運作。 鑒于有些情況下政府會產(chǎn)生“失敗”和市場會產(chǎn)生“失靈”，生態(tài)治理中也可能如此，這就需要充分發(fā)揮公眾團體、民間社會組織等非政府組織、非營利組織社會力量的作用，形成“政府主導(dǎo)、企業(yè)拉動、公眾參與”的態(tài)勢，使生態(tài)環(huán)境治理形成全民參與、全民治理的良好局面。

此外，地方政府也要扮演著區(qū)域生態(tài)治理中協(xié)同治理的參與者角色。不僅在本地政府各個部門之間明確職責(zé)權(quán)限，而且要與同一流域內(nèi)的其他地方政府處理好治理關(guān)系。以大氣、海洋、江河、森林等為基本載體的生態(tài)環(huán)境具有不可忽視的整體性，這必然需要生態(tài)環(huán)境治理的橫向政府合作。 就區(qū)域生態(tài)保護與治理而言，涉及到區(qū)域內(nèi)的每個政府，更多的需要依靠制度，只有制度健全，嚴(yán)格規(guī)定了各個地方政府區(qū)域生態(tài)治理的職能權(quán)責(zé)，明確各個政府的責(zé)任義務(wù)，激勵地方政府投入到區(qū)域生態(tài)治理中，才會避免區(qū)域生態(tài)治理過程中有些政府不參與、無作為導(dǎo)致的集體行動的困境。在地方政府區(qū)域生態(tài)治理中，應(yīng)該建立政府間的協(xié)同機制，使各地方政府在生態(tài)治理中加強政府間的合作，將區(qū)域生態(tài)治理視為大家的共同目標(biāo)，流域內(nèi)各地方政府都參與到生態(tài)治理中去，就區(qū)域生態(tài)治理達成一致共識，成立專門的區(qū)域生態(tài)治理小組，共同協(xié)商解決區(qū)域生態(tài)治理所面臨的問題。

最后，政府應(yīng)發(fā)揮生態(tài)治理過程中的監(jiān)督者和評估者作用。由于生態(tài)治理過程監(jiān)督的缺失，最終不能保證治理結(jié)果的優(yōu)劣，也就意味著沒有實現(xiàn)最初生態(tài)治理的初衷。地方政府，作為生態(tài)治理的主導(dǎo)者、參與者，必須要加強對自身生態(tài)治理的監(jiān)督，確定科學(xué)客觀的生態(tài)治理考核指標(biāo)，對自己在生態(tài)治理過程中的每一個行為進行監(jiān)督，對自己在生態(tài)治理過程中的表現(xiàn)全程監(jiān)督。同時，要積極推動第三方考核，地方政府應(yīng)邀請一些研究所、高校生態(tài)環(huán)保相關(guān)專業(yè)學(xué)者組成政府生態(tài)治理能力考核評估小組，對自身的生態(tài)治理能力進行監(jiān)督和考核，以確定政府的生態(tài)治理行動是否有效。此外，政府也要積極呼吁大眾、媒體對自身生態(tài)治理能力的監(jiān)督。

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作者簡介：雷詩情（1991-），女，河南駐馬店人，云南民族大學(xué)生2014級行政管理研究生，研究方向：地方治理，非政府公共組織。