河南省農(nóng)村土地利用中存在的問題及解決建議

史迎春　舒英格

摘 要：隨著社會的發(fā)展，土地的重要性日益凸顯，但是在河南省農(nóng)村土地利用中卻存在諸多的問題。本研究采用綜述法，通過對河南省農(nóng)村土地利用存在的問題進行分析，并提出切實可行的建議，從而達到科學、合理的可持續(xù)利用土地的目的。

關(guān)鍵詞：土地利用；問題；對策；農(nóng)村

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.09.025

Problems and Solutions of Rural Land Use in Henan Province

SHI Ying-chun1，SHU Ying-ge2

（ 1. College of Resources and Environmental Engineering， Guizhou University， Guiyang，Guizhou 550025，China；2.College of Agriculture，Guizhou University，Guiyang，Guizhou 550025，China）

Abstract ： With the development of the society， the importance of the land becomes increasingly prominent， but there are many problems in rural land use of Henan province. In this paper， using the review method， through to analysis of existing problems of the rural land use in Henan Province， and puts forward the feasible suggestions， so as to achieve scientific， reasonable and sustainable use of land.

Key words ： land use； problems； countermeasures； rural

河南省地處中國中東部、黃河中下游，總體地勢西高東低，中、東部為豫東平原，西南部為南陽盆地，跨越海河、黃河、淮河、長江四大水系，山水相連。土地總面積為16.7萬km2，其中平原和盆地面積9.3萬km2，占總面積的55.7%；山地丘陵面積7.4萬km2，占總面積的44.3%。河南省平原廣袤，地理氣候條件適中，全省有耕地資源8 11.03萬km2，占全國的6.24%，居全國第4位，是全國重要的農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，也是我國的產(chǎn)糧大省。雖然時代的腳步不斷向前，社會經(jīng)濟水平也不斷前進，但河南省的農(nóng)村土地利用卻存在不少問題。

1 農(nóng)村土地利用中存在的問題

1.1 破壞土地的現(xiàn)象突出

1.1.1 占用耕地挖塘養(yǎng)魚、興建磚瓦窯 2006年，十屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中指出，18億畝耕地是一個約束性的指標，是不可逾越的一道紅線，具有法律上的約束力。國家為了實現(xiàn)糧食安全和維護社會穩(wěn)定，堅持推行最嚴格的耕地保護政策。但是在河南省廣大的農(nóng)村地區(qū)，一些人目光短淺，一味地追求短期的經(jīng)濟利益，為了興建窯廠、挖塘養(yǎng)魚，不惜大肆破壞耕地。

1.1.2 礦區(qū)由于各種采礦引發(fā)的土地破壞問題相當突出 河南省地質(zhì)構(gòu)造復雜，礦產(chǎn)資源含量豐富。高速發(fā)展的經(jīng)濟促使礦產(chǎn)資源的使用量越來越大，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用不僅帶來了顯著的經(jīng)濟效益，而且造成了生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。采礦對土地資源的破壞主要包括2個方面：一個方面是露天采礦帶來的土地表層的破壞，以及礦渣大面積壓占土地和破壞地表植被。礦山固體廢棄物的排放還占用大量土地，若在平原地區(qū)則壓占生產(chǎn)力較高的農(nóng)田。另外，露天采礦因?qū)ΦV層的挖掘致使地表土層遭到破壞，土壤結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，同時也造成地表干旱，不僅原有植被破壞嚴重，而且給植被再生帶來很大阻礙。大量的露天采礦，導致崩毀山體、破壞植被、土地荒廢；廢石堆放掩蓋植被，使其不能繁生；許多礦區(qū)的土地上就是林地，森林資源遭到嚴重破壞，孕育了幾十年的樹木毀于一旦。大面積的植被破壞，造成水土流失面積增加，土地生產(chǎn)力下降。另一個方面是地下采礦帶來的土地資源的破壞主要體現(xiàn)在引發(fā)地表塌陷、采空區(qū)塌陷和地裂痕破壞了原來平坦的土地，使其凹凸不平、分崩離析、漏水漏肥，失去了生產(chǎn)能力。

1.1.3 建房取土，亂挖亂掘風氣盛行 伴隨著國家經(jīng)濟的不斷增長，農(nóng)民生活也過得越來越富裕，很多有條件的村民就開始改善居住條件，進而蓋新房。在農(nóng)村一些人為了建新房挖土墊地基，亂挖亂掘現(xiàn)象嚴重。更有甚者，為了一己私利而在集體的土地上偷偷地挖土賣土。這導致原本肥沃的土地變得坑坑洼洼，土地生產(chǎn)力嚴重下降，水土流失加重。

1.2 浪費土地的現(xiàn)象突出

1.2.1 農(nóng)村住宅用地浪費嚴重，出現(xiàn)空心村 現(xiàn)象中國已經(jīng)進入城市化的快速發(fā)展時期，農(nóng)村居民基礎(chǔ)人群大量涌進城市，就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本變化，導致農(nóng)村住宅空置，人口結(jié)構(gòu)老齡化，農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化等現(xiàn)象普遍存在，大量的農(nóng)村住宅閑置，出現(xiàn)了空心村。與此同時，隨著農(nóng)村逐漸富裕起來，交通主導村落現(xiàn)象越來越顯著，很多人都把新房建到交通便利的地方，導致很多老的院落、老的住宅都是人去房空，而新房子又把耕地侵占。從村外看，新房一排排；到村里看，舊屋一座座?！罢f村不是村，有院沒有人；說地不是地，草有半人深”，這符合空心村的真實寫照。這種外表華麗卻內(nèi)心空虛的空心村，在河南省大部分農(nóng)村地區(qū)不同程度地存在，許多農(nóng)村正在加速走向空心化。農(nóng)村地區(qū)空心化造成了土地資源的巨大浪費。河南省目前閑置的空心村土地多達16.67萬～20萬hm2，如果這些土地可以被有效地利用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，可以滿足60萬戶農(nóng)民對耕地的需求，每年新增150萬t糧食（按水稻計算）。

1.2.2 農(nóng)村土地拋荒現(xiàn)象嚴重 土地拋荒也稱土地撂荒，指農(nóng)民擁有土地不耕種任其閑置和荒廢的現(xiàn)象。從土地被拋荒的時間上分析，可分為常年拋荒和季節(jié)性拋荒2種類型。常年拋荒是指土地至少荒廢了2年以上，大都是距離太遠、低產(chǎn)田或管理難度大的土地；季節(jié)性拋荒則是指土地原本可以耕種多季，而農(nóng)民只耕種了一季的現(xiàn)象。季節(jié)性拋荒是近年來一種新的土地拋荒現(xiàn)象，反映了人類對土地的依賴性日漸降低，相關(guān)的影響因素復雜多變。雖然農(nóng)村土地沒有城市土地那樣寸土寸金，但農(nóng)村土地亦是非常寶貴的自然資源。農(nóng)村土地的供給總量是一定的，農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種生產(chǎn)資料，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中是其他生產(chǎn)資料無法替代的，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的硬性約束條件，充分體現(xiàn)出土地資源的稀缺性和重要性。因此，土地拋荒是對農(nóng)村土地資源的一種嚴重浪費，是生產(chǎn)資料的閑置和流失，影響了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，不能有力地對耕地生產(chǎn)能力進行整合，必然會阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。

1.2.3 倒閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用的土地被閑置起來 有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立后由于市場競爭激烈，經(jīng)營不善，經(jīng)濟效益低，其倒閉的結(jié)果也成必然。但是，工廠廠房卻沒有拆掉，依然在土地上挺立著，年復一年，土地上長滿荒草，雖然早已是人去廠空，它們所占用的土地卻不能得到及時清理，造成大面積土地的浪費。有的雖然已經(jīng)閑置3年、5年，但是恢復使用仍然是遙遙無期。

1.3 污染土地的現(xiàn)象嚴重

1.3.1 工業(yè)三廢的不合理排放 改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展迅速。河南省農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的如火如荼，給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入了新鮮血液，而不可忽視的問題是也給農(nóng)村地區(qū)帶來了嚴重的環(huán)境污染。大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)污染排放量，遠遠超出了現(xiàn)有的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境容量和分解能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排放的工業(yè)三廢源源不斷的進入農(nóng)村的大土壤中，且數(shù)量逐年增加。工業(yè)廢渣壓占土地，工業(yè)廢水被用來灌溉當?shù)剞r(nóng)田，這都對農(nóng)村的耕地造成嚴重的環(huán)境污染。這些工業(yè)污染物含有有毒重金屬，如鎘、砷和汞等元素和石油類有機物污染，導致土壤喪失生產(chǎn)力，成為“毒土”。

1.3.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥的不合理使用和塑料薄膜污染 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，由于農(nóng)藥、化肥使用不合理，利用率低，大部分分布在土壤、水體和空氣中，直接或間接污染土地，進而使有毒物質(zhì)在動植物和各種農(nóng)畜產(chǎn)品中累積，破壞食物鏈甚至整個土地生態(tài)系統(tǒng)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中塑料薄膜的主要作用是，通過地膜覆蓋地面，將土壤中的水分封閉起來，減小水分的蒸發(fā)，保持土壤的濕度與溫度，以利于農(nóng)作物的生長。但是塑料薄膜在自然界中降解速度非常慢，并且農(nóng)民利用完一般都棄之不理，很少有人把回收，這造成了土地中主要的白色污染。

1.3.3 農(nóng)村生活垃圾及生活污水對土地進行污染 時代的車輪滾滾，人們生活水平前進的腳步也從不停歇，但由于人們對土地保護意識的缺失，隨之而來的卻是生活垃圾和生活污水的逐年增加。河南省的廣大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護設(shè)施落后，生活垃圾無害化處理的簡單。村民生產(chǎn)生活垃圾隨便亂扔，使農(nóng)村環(huán)境污染日趨嚴重，從而出現(xiàn)了臟，亂，差現(xiàn)象。用污水澆灌農(nóng)作物也是農(nóng)村土地污染不可忽視的一個來源。生活污水和工業(yè)廢水中含有氮、磷、鉀等多種植物所需營養(yǎng)物質(zhì)，如果使用得當，對增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入有一定的幫助。但這些廢水中還含有重金屬，氯化物和其他有毒物質(zhì)，未經(jīng)處理直接灌溉農(nóng)田，致使農(nóng)田生產(chǎn)能力的喪失，成為“毒土”。

1.3.4 城市污染物向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移 除農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾造成土地污染，還有一個重要原因是，污染物從城市向農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移。其形式主要表現(xiàn)在2個方面：第一，企業(yè)污染物轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū)。隨著我國環(huán)境立法的完善和國家對城市規(guī)劃建設(shè)的高標準要求，一些高污染企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)。這些工廠大多生產(chǎn)設(shè)備簡單，環(huán)境污染處理能力低，生產(chǎn)生活產(chǎn)生的工業(yè)廢物和垃圾，加劇了農(nóng)村地區(qū)的土地污染；第二，城市生活垃圾及其他污染物轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)。隨著城市人口的不斷增多，城市居民產(chǎn)生的生活垃圾數(shù)量也在不斷增加，大部分的城市生活垃圾甚至未經(jīng)處理就被直接運往農(nóng)村地區(qū)，一些城市附近的農(nóng)村地區(qū)閑置土地就被當成了城市垃圾放置地，甚至一些耕地也被當成了污染物放置地。

2 解決土地利用問題的建議

土地作為一種特殊的資源，由于數(shù)量有限，已越來越成為主要因素去影響和制約社會經(jīng)濟的發(fā)展。為了確保經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長和人民生活水平的不斷提高，筆者建議可以在河南省農(nóng)村土地利用上采取以下對策：

2.1 加大宣傳力度，增強憂患意識和保土、惜土意識

各級政府要加大對《土地管理法》和相關(guān)法律的宣傳教育工作力度，培養(yǎng)各級土地管理部門的憂患意識。同時，要加強對廣大農(nóng)民的宣傳，增強其保土、惜土的意識，讓他們明白農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展必須建立在保護耕地的基礎(chǔ)之上，所有事業(yè)的創(chuàng)辦都要以珍惜和合理利用農(nóng)村現(xiàn)有的每一寸土地為前提?！氨Ｗo方寸地，留與子孫耕”，必須堅決杜絕農(nóng)村亂占土地的現(xiàn)象進一步蔓延，才可促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

2.2 整理農(nóng)村居民點，減少住宅用地浪費

雖然河南省的土地面積遼闊，但人口眾多，應(yīng)節(jié)約用地。筆者認為，應(yīng)該關(guān)注農(nóng)村居民點土地整理，以應(yīng)對空心村的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)實施遷村并點的政策，農(nóng)民集中居住于中心村和城鎮(zhèn)中心，支持該項目的商業(yè)住房和其他福利建設(shè)，以解決土地補償費和其他費用。隨著村莊規(guī)劃搬遷，修建大型中心村，重點完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供更多公共服務(wù)。同時，人們從生態(tài)環(huán)境脆弱的地方搬遷走，不僅可以改善村民的居住條件，又能節(jié)約土地和保護生態(tài)環(huán)境。

2.3 合理規(guī)劃，搞好服務(wù)

土地管理，規(guī)劃是關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門應(yīng)充分考慮村鎮(zhèn)的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)和地方特色，因地制宜，合理布局，提高規(guī)劃先行性、科學性和可操作性，規(guī)劃合理的建設(shè)用地模式，并提供高水平的新農(nóng)村建設(shè)的指導。

2.4 加強農(nóng)村土地利用的動態(tài)監(jiān)測

為了切實加強農(nóng)村土地管理，及時準確地了解當前土地利用動態(tài)變化情況，應(yīng)加強對土地利用變化的動態(tài)監(jiān)測?？紤]到農(nóng)村土地數(shù)量多，分布廣的特點，利用動態(tài)監(jiān)測的傳統(tǒng)人工方法只能起到事倍功半的效果，一種可行的方法是基于航拍照片，衛(wèi)星實時數(shù)據(jù)，采用遙感軟件和地理信息系統(tǒng)軟件對其進行判讀、解譯和分析，得到不同時期土地利用動態(tài)變化情況。通過對農(nóng)村土地利用監(jiān)測結(jié)果進行合理的分析，進而快速地找出農(nóng)村土地利用中存在的問題，同時對農(nóng)村土地利用進行引導和調(diào)控，可以對農(nóng)村土地資源進一步優(yōu)化利用。

2.5 加強土地整治

對于閑置土地應(yīng)當進行清理，如果超過出讓合同規(guī)定的動工期限度一年未動工的閑置地，應(yīng)當根據(jù)一定的標準對于閑置的土地征收一定的費用。閑置滿2年的，依法收回土地使用權(quán)。對于那些宅基地由于農(nóng)民搬遷而荒廢的，要及時收回整理，納入到基本農(nóng)田的范圍之內(nèi)。對那些拋荒、半拋荒的農(nóng)田要根據(jù)一定的、合理的標準征收農(nóng)民的土地拋荒費，用于土地復墾補貼。對于采礦區(qū)被破壞的土地，要抓緊開展土地復墾工作，通過植樹造林，植樹種草等整治措施，使其逐漸恢復到可以利用的狀態(tài)。

2.6 完善管理體制，加強法制建設(shè)

改革和完善土地管理制度，支持土地法律制度的建立，農(nóng)村建設(shè)用地管理的法制化。加強農(nóng)村建設(shè)用地管理，嚴格執(zhí)行土地管理的國家法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合當?shù)貤l件，做好基本農(nóng)田保護工作。各級土地管理部門堅持從法治的理念出發(fā)依法行政，加強監(jiān)督和執(zhí)法檢查，確保村鎮(zhèn)土地能夠被合理的利用。

2.7 完善農(nóng)村土地使用制度

在我國，農(nóng)村土地承包制度已經(jīng)在風雨中經(jīng)歷了30多年的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)的主要特點表現(xiàn)出規(guī)模小，過于分散這些方面。從某些方面來說具有如下的2個弊端：其一，灌溉、排水、機耕、植保、農(nóng)田基本建設(shè)等方面，農(nóng)戶難以獨立完成；其二，機械化耕作難以推展開來。因此，必須完善農(nóng)村土地使用制度。一方面通過快速的土地流轉(zhuǎn)的方式，使得土地規(guī)?；?jīng)營程度進一步的提升。土地規(guī)模經(jīng)營模式可以采取集體農(nóng)場，家庭農(nóng)場的公司類型，在集體經(jīng)濟組織的幫助下，以家庭勞動力為主要勞動力進行機械化的耕作，在此基礎(chǔ)上形成規(guī)?；慕?jīng)營；另一方面是提高現(xiàn)有土地征用費標準。依據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，用地單位或個人占用耕地必須交納相關(guān)的耕地補償費，包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗的補償費等，一方面用以營造與被占耕地同質(zhì)同量的新耕地，另一方面用以安置被遷移的農(nóng)民。

2.8 完善農(nóng)村土地污染防治法律制度

2.8.1 加強農(nóng)村土地污染防治專項性立法 為了解決農(nóng)村土地污染的根本問題，立法是關(guān)鍵。針對現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)土地污染嚴重的情況下，必須要訴諸于法律制度的強制性進行管理。當前，我國土地污染預(yù)防及治理相關(guān)的法律法規(guī)尚不完善，存在許多漏洞，不能與實際情況相協(xié)調(diào)，亟需修正、完善。

2.8.2 完善農(nóng)村土地污染防治的執(zhí)行與監(jiān)管 體制執(zhí)法是依法保護土地的重要手段，而法律的有效實施又有賴于完善的行政管理體系。當前，我國規(guī)范農(nóng)村土地污染問題的法律法規(guī)寥寥無幾，完全不能解決現(xiàn)存實際問題，以致農(nóng)村土地污染現(xiàn)象不僅未得到改善，反而日益加重。所有這些和農(nóng)村環(huán)境保護的現(xiàn)行法律制度的執(zhí)行密切相關(guān)。如果想使農(nóng)村土地污染防治得到有效執(zhí)行，必須規(guī)范農(nóng)村土地污染防治管理機制。農(nóng)村當前的行政監(jiān)管體制存在著管理權(quán)力分化不明晰導致的多頭管理卻無一管理的混亂局面，致使土地污染問題得不到有效的控制。在農(nóng)村地區(qū)，必須明確各行政機關(guān)的職權(quán)和分工，將行政機關(guān)從昔日混亂的管理體制中解脫出來，使各行其政，高效運行。只有如此，農(nóng)村的土地污染治理工作才能夠在執(zhí)法管理中有效地落實，才能腳踏實地的保護農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境。

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