英國電力市場對中國電力改革的啟示

章盼梅

【摘 要】通過分析英國電力市場的改革，對中國電力體制改革的建議方案：要從根本上解決中國電網(wǎng)公司壟斷的市場格局，推動多買方多賣方、自由競價、自由買賣的新格局；采取輸電、調(diào)度、交易三者相互獨立的模式，建立獨立和合理的輸配電價機制，積極推進(jìn)銷售電價體制改革；推動上網(wǎng)電價改革，增加電力供需特點直購電的改革試點方案。

【關(guān)鍵詞】電力壟斷；英國電力；改革；電價

0 引言

隨著行業(yè)間的收入差距、貧富差距不斷擴大，特別是壟斷行業(yè)的高收入問題造成社會的矛盾日益加深。因此，習(xí)李政府提出深化改革的目標(biāo)，而電力壟斷行業(yè)是目前最熱議的改革行業(yè)之一。就目前電力壟斷行業(yè)的改革來看，內(nèi)容主要包括對傳統(tǒng)電力行業(yè)發(fā)展觀念的改變、建立發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易新機制、建立獨立和合理的輸配電機制、開放民間資本進(jìn)入電力市場等，但最關(guān)鍵要打破電力市場的壟斷。只有將壟斷行業(yè)的改革充分實現(xiàn)，才能真正意義上實現(xiàn)電力工業(yè)與社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。本文通過分析英國的電力改革，對我國電力市場存在的問題提出了一系列的改革方法及意見。

1 英國的電力市場改革

英國的電力工業(yè)從1990年開始進(jìn)行第一次改革，主要的改革是用戶可以自由的選擇電力供應(yīng)商，將發(fā)電和售電從輸電配電當(dāng)中分開出來，也即是當(dāng)前熱議的“放開兩頭，監(jiān)管中間”的改革思路。第一次改革的最大優(yōu)點在于電價的下降，但也存在電力市場不公平、公開、公正等一系列問題。目前英國電力市場的改革主要發(fā)布“電力交易輸電規(guī)定”，建立一個不受任何利益集團(tuán)的系統(tǒng)運行者，負(fù)責(zé)電力調(diào)度平衡，規(guī)范自由競爭等。英國電力改革的主要內(nèi)容是容量市場和差價合約；容量市場通常采用拍賣的方式，對不同的時段收取不同的費用，讓供應(yīng)商獲得一定的收益，保證電力的供應(yīng)；而差價合約則是為能源供應(yīng)商保證穩(wěn)定的收益，維護(hù)電價的穩(wěn)定。具體做法如下：

1.1 容量市場

自從美國加州發(fā)生大面積停電事故之后，如何保證發(fā)電量的充裕性成為當(dāng)前最重要的問題之一。發(fā)電企業(yè)過度發(fā)電造成了經(jīng)濟不合理，而減少發(fā)電又容易引起電力市場的供應(yīng)不足。因此，為了解決以上難題，英國政府制定了一系列的法案，在原有的電力市場上設(shè)置了容量市場，通過引導(dǎo)投資，避免了產(chǎn)業(yè)的過?；蚨倘?，保證了電力市場健康有序的發(fā)展。容量市場分為一級市場和二級市場，采取自由競價的模式，規(guī)定時段不同電價也就不同。同時還規(guī)定一級容量和二級容量各自的適用范圍，首先應(yīng)滿足一級市場，當(dāng)一級市場都滿足之后再分配二級市場。容量市場是充分放開讓企業(yè)自由競爭，發(fā)電企業(yè)可根據(jù)自身的實際成本來投標(biāo)容量市場，法案規(guī)定一旦中標(biāo)需嚴(yán)格執(zhí)行。電力公司只是充當(dāng)監(jiān)管的職能，對違反法案的企業(yè)進(jìn)行處罰。

1.2 差價合約

該改革法案從2014年開始執(zhí)行，主要是約定差價合約制度。它是由發(fā)電企業(yè)和電力供應(yīng)商簽訂的協(xié)議，約定電力交易的合約價。當(dāng)市場的電價低于簽訂的合約價時，不足的部分由政府進(jìn)行補貼；相反，當(dāng)市場的電價高于簽訂的合約價時，多余的部分需返還給政府。政府在其中充當(dāng)監(jiān)管的職能，在市場不協(xié)調(diào)時通過行政手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。當(dāng)前存在電價上漲過快，部分發(fā)電企業(yè)私下勾結(jié)進(jìn)行市場壟斷等行為，需要政府的行政干預(yù)。

1.3 其他政策法規(guī)

為了能夠更合理的引導(dǎo)電力市場的健康成長，英國政府還制定了一系列的政策法規(guī)，如：鼓勵開發(fā)新建無污染的新能源發(fā)電廠；嚴(yán)格規(guī)定煤電廠的排放標(biāo)準(zhǔn)，減少對環(huán)境的污染；同時加大對新能源、可再生能源的開發(fā)力度，以便在傳統(tǒng)能源供應(yīng)不足時進(jìn)行補充，尋找能源的替代品。除此之外，英國還加大力度對對當(dāng)前的電力市場進(jìn)行監(jiān)管、監(jiān)控和干預(yù)市場價格。例如頒布了《征收控制框架》，嚴(yán)格規(guī)定政府在公共預(yù)算支出權(quán)利中的額度等等。

2 中國電力市場的現(xiàn)狀及改革方向

中國電力系統(tǒng)可以分為上中下三游，上游是發(fā)電，中游是輸電，下游是配電。上游有五大發(fā)電集團(tuán)，包括：華能、華電、中電投、國電、大唐，另外還有華潤、國華、國投、中廣核等等，中下游目前由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩家公司壟斷。我國的電價是由發(fā)改委制定，而不是發(fā)電廠自由競價，發(fā)電廠賣電必須先賣給電網(wǎng)，然后由電網(wǎng)公司賣給用戶，而不能由發(fā)電廠直接賣給用戶。在輸電環(huán)節(jié)，按照之前的改革方案，電網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)這一塊，但目前電網(wǎng)公司收取46.8%的利潤，而歐美只有28%的利潤。當(dāng)前，電網(wǎng)公司控制輸電、配電、售電，電網(wǎng)公司是唯一的賣方，它們的絕對壟斷是現(xiàn)行電力體制存在的問題。當(dāng)前，中國的電力體制存在的問題既有以往改革不徹底所遺留的問題，又有改革過程中所形成的新問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 電力沒有被作為正常的商品

電力雖然是對國民經(jīng)濟最重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)品之一， 但是電力是一般商品，電力價格完全可以由市場供需關(guān)系決定。然而，電力的商品屬性沒有得到釋放，電力價格一直由政府控制，僵化的電力價格扭曲了價格信息，使電力企業(yè)的成本和收益失真，對我國能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.2 電力法修訂滯后、監(jiān)管效力有限

法律是體制的基礎(chǔ)，體制改革首先要進(jìn)行法律變革，有法可依是改革能否成功的關(guān)鍵。在過去很長的一段時間內(nèi)，電力相關(guān)法律的不完善，在一定程度上阻礙了電力體制改革的深入，同時也缺乏必要的法律保障?，F(xiàn)行電力法的許多規(guī)定，特別是對電網(wǎng)非壟斷或競爭環(huán)節(jié)的經(jīng)營業(yè)務(wù)的規(guī)定，使壟斷企業(yè)地位受到合法保護(hù)。我國在上個世紀(jì)電力體制改革時成立了電監(jiān)會，2013年又把電監(jiān)會與國家能源局合并，雖然監(jiān)管的職能仍然存在，但是否能有效的監(jiān)管仍是一個疑問。

2.3 不同利益主體的利益摩擦阻礙改革的進(jìn)程

與改革開放初期不同，當(dāng)前的電力體制改革已難以實現(xiàn)改進(jìn)。例如，大用戶直購改革措施，地方政府希望通過直購降低電價給地方企業(yè)讓利，或者使得高耗能企業(yè)得以發(fā)展，發(fā)電企業(yè)則希望通過大用戶直購獲得更多的發(fā)電量，而電網(wǎng)企業(yè)則希望電網(wǎng)企業(yè)的利益不受影響，并從備用供電容量的角度提出利益要求。尤其需要指出，由于不同利益主體的影響，我國一些改革方案往往是利益平衡的結(jié)果，而不是徹底的改革方案。

2.4 輸配分開改革并不能形成“多買多賣”市場

無論是從降低電價的角度還是從節(jié)能減排的角度來看，輸配分開都不能達(dá)到改革的目標(biāo)。因為輸與配都是屬于電力的流通環(huán)節(jié)，輸與配的區(qū)別只是電壓等級和服務(wù)的對象和范圍有所變化，配電相當(dāng)于市場上的零售商。配電環(huán)節(jié)也是送電，不是發(fā)電，并不能真正代表賣方，決定不了電量供給的多少，真正賣方應(yīng)是發(fā)電企業(yè)。發(fā)不發(fā)電，發(fā)多少電最終是由發(fā)電企業(yè)決定的，用不用電和用多少電是電力消費方?jīng)Q定的。影響電力供需關(guān)系的是發(fā)電企業(yè)和電力用戶，而不是配電商。輸配環(huán)節(jié)分開，形成多個配電公司，實質(zhì)上只能解決電力服務(wù)環(huán)節(jié)的競爭性問題，增加用戶對電力服務(wù)商的選擇。

從改革的基本思路來看，要從根本上解決中國電力企業(yè)壟斷電網(wǎng)的市場格局，推動多買方多賣方自由競價、自由買賣的新格局，必須逐步打破電網(wǎng)作為單一購買者的模式。同時要大力開發(fā)新能源，尋找能源的替代品，對傳統(tǒng)能源形成威脅。從電力改革角度，（下轉(zhuǎn)第276頁）（上接第237頁）要從根本上解決中國電力企業(yè)壟斷電網(wǎng)的市場格局，放寬民間資本準(zhǔn)入的機制。具體的改革措施，作者建議如下：

1）建立獨立的輸配電網(wǎng)絡(luò)。電網(wǎng)像今天的高速公路一樣全國聯(lián)網(wǎng)，但目前電網(wǎng)所起的作用與高速公路卻完全不同。電網(wǎng)和高速公路一樣，只是充當(dāng)傳輸介質(zhì)的職能，如今的高速公路，不同的車輛行駛不同的里程數(shù)收費都不一樣。我們改革的方向要建立類似高速公路的電力網(wǎng)絡(luò)，而電網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)電力網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)和運營，對需要上網(wǎng)的發(fā)電企業(yè)收取一定的過路費。當(dāng)然，發(fā)電企業(yè)有選擇上網(wǎng)和不上網(wǎng)的權(quán)力，“過路費”由政府根據(jù)企業(yè)平均運行成本進(jìn)行核算。這樣既符合中央要求“放開兩端，監(jiān)管中間”的改革方針，又能實現(xiàn)競價上網(wǎng)。

2）充分放開兩頭，引入自由競爭機制。按照2002年國務(wù)院的5號文規(guī)定“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”原則，目前只執(zhí)行了前十二個字，競價上網(wǎng)始終都未執(zhí)行，而改革的目標(biāo)在于打破壟斷。從發(fā)電企業(yè)方面看，應(yīng)取消政府定價，發(fā)電企業(yè)可以根據(jù)自身的運營成本制定電價，同時應(yīng)放開對民營資本的準(zhǔn)入規(guī)則，讓有實力的民營資本參與發(fā)電企業(yè)競價上網(wǎng)。這樣，不僅能解決發(fā)電企業(yè)類似國企的通病，還能從根本上提升企業(yè)的效率，最終實現(xiàn)上網(wǎng)電價的下降。在售電環(huán)節(jié)方面，不應(yīng)該由一兩家電網(wǎng)公司單獨售電，同樣應(yīng)放開民間資本進(jìn)入售電環(huán)節(jié)，用戶可以選擇不同的售電公司。如當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)公司一樣，用戶既可選擇中國移動、中國聯(lián)通，也可選擇中國鐵通、中國網(wǎng)通等公司。讓售電公司自由競爭，哪個售電公司的電價便宜用戶就可向哪家公司買。只有這樣充分放開兩頭，才能從根本上打破當(dāng)前的電力壟斷，讓改革的紅利真正惠及到百姓身上。

3）試點直接交易改革。建議選擇一部分電量富余的地區(qū)，建立發(fā)電企業(yè)直接和用戶交易的機制，而不用發(fā)電企業(yè)先賣電給電網(wǎng)，然后電網(wǎng)再賣給用戶的模式，只有這樣才能夠徹底的打破壟斷。同時應(yīng)大力的開發(fā)新能源和其他可再生能源，減少電力在能源當(dāng)中的比重。

3 結(jié)語

綜上所述，黨的十八大三中全會以來，在習(xí)、李政府的深度改革下，電力壟斷行業(yè)再一次激起巨大的波浪，電力改革勢在必行，如何實現(xiàn)電力壟斷行業(yè)的有效改革也成為了相關(guān)部門所面臨的一項重要工作。由于電力壟斷行業(yè)的改革本身存在涉及范圍廣，改革難度大等難點，無論是改革觀念還是管理體制都應(yīng)該進(jìn)行不斷創(chuàng)新，關(guān)鍵是要將改革內(nèi)容切實落實推行。只有這樣，才能從根本上實現(xiàn)電力壟斷行業(yè)的有效改革。

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[責(zé)任編輯：鄧麗麗]