農家書屋服務“可及性”評價研究*

王　前（華中師范大學政治學研究院 湖北 武漢 430079）

農家書屋服務“可及性”評價研究*

王前（華中師范大學政治學研究院 湖北 武漢 430079）

農家書屋服務“可及性”評價框架包含“可知曉性”、“可獲得性”、“可接近性”、“可接受性”和“可適應性”。運用該框架對

H省Y市農家書屋服務“可及性”進行評價可以發(fā)現，H省Y市農家書屋存在宣傳力度不夠、未能實現日常性運作、部分管理員有不規(guī)范的借閱押金收取行為、圖書報刊配送與需求脫節(jié)等問題。因此，農家書屋服務“可及性”的提升應注重以下3個方面：加強對農家書屋政策的宣傳力度，完善農家書屋管理員聘用和管理制度，建立農家書屋服務反饋回應機制。

農家書屋服務可及性評價框架

農家書屋工程自2007年在全國全面推行以來，基礎設施建設進展迅速，截至2012年8月底，農家書屋已覆蓋全國具備條件的行政村，實現了政策所追求的“農家書屋村村有”的建設目標［1］。不可否認，農家書屋基礎設施網絡的建成，在一定程度上緩解了廣大農民群眾“買書難、借書難、看書難”的問題，是促進基本公共文化服務均等化和保障農村居民文化權利的一大進步。然而，“全覆蓋”和“村村有”這樣的覆蓋面指標，只是反映了農村居民獲得農家書屋服務的可能性，卻并不能反映農家書屋服務與農村居民需求之間的適合性。事實上，已有不少研究和觀察都顯示，農家書屋建成后，出現了“利用率過低”［2］現象，相當部分農家書屋“門前冷落”［3］，甚至淪為“農家書庫”［4］。這意味著，農家書屋工程的進一步建設，不能簡單地追求覆蓋率與硬件設施水平，而需要更加注重農家書屋服務與農村居民需求之間的適合性。這也意味著，農家書屋工程需要建構一個能全面、科學地評價農家書屋服務與農村居民需求之間適合性的框架，來分析和診斷農家書屋運行中存在的關鍵性問題，以更有針對性地促進其建設。在衛(wèi)生政策研究中有一個被廣泛運用的“衛(wèi)生服務可及性”（the access to healthy service）概念，該概念簡單地說，就是從幾個既相對獨立又相互聯系的維度來衡量衛(wèi)生服務系統(tǒng)與服務對象之間的“適合度”（the degree of fit）。衛(wèi)生服務可及性被視為是“理解衛(wèi)生政策，制定衛(wèi)生政策的關鍵”［5］，是世界衛(wèi)生組織評估衛(wèi)生政策的關鍵依據和推動衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重要目標之一。在國內，衛(wèi)生服務可及性的研究也常見于農村醫(yī)療衛(wèi)生服務、新型農村合作醫(yī)療、基本醫(yī)療保障等政策的研究［6-8］。有鑒于此，本文嘗試在借鑒衛(wèi)生服務可及性概念的基礎上，建構一個農家書屋服務“可及性”評價框架，并以H省Y市農家書屋工程建設為個案進行應用分析，以期為農家書屋工程建設績效評價、乃至公共文化服務體系建設績效評價，提供一個可選擇的評價框架。

1　評價框架的建構

1981年，洛伊·潘查斯基（Roy Penchansky）和威廉·托馬斯（William Thomas）把可及性（access）定義為一個代表顧客與衛(wèi)生服務系統(tǒng)間“適合度”的概念，它包括可獲得性（availability）、可接近性（accessibility）、可適合性（accommodation）、可承受性（affordability）、可接受性（acceptability）五個既相對獨立又密切聯系的具體維度，其中，可獲得性主要衡量現有服務資源的數量和類型與顧客的數量和需求類型之間的關系；可接近性主要衡量服務提供機構地點和顧客住處的關系，包括交通資源、交通時間、距離和成本等因素；可適合性主要衡量服務機構組織資源滿足顧客需求的方式與顧客對這些方式適應和認可程度，包括預約系統(tǒng)、營業(yè)時間、通道設施和電話服務等；可承受性主要衡量衛(wèi)生服務價格、保險費或保證金要求與顧客收人、支付能力及現有醫(yī)療保險體系間的適合度；可接受性主要衡量顧客對衛(wèi)生服務人員及其服務方式的態(tài)度和服務人員對顧客素質的態(tài)度之間的適合度［9］。洛伊·潘查斯基和威廉·托馬斯從這五個維度出發(fā)建構了一套患者滿意度指標體系，用以評價衛(wèi)生服務可及性，從而為衛(wèi)生政策的制定與完善提供關鍵依據。

農家書屋工程旨在為農村居民提供圖書借閱這一公共文化服務，這與衛(wèi)生服務系統(tǒng)旨在為居民提供衛(wèi)生保健這一公共衛(wèi)生服務具有政策目標上的相似性。其區(qū)別在于前者強調文化權利與文化需求，后者則強調健康權利與健康需求。就此而言，農家書屋提供的文化服務與衛(wèi)生系統(tǒng)提供的衛(wèi)生服務一樣存在一個系統(tǒng)提供的服務與服務對象的“適合度”問題，也即可及性問題。例如，農家書屋服務同樣應該具有可獲得性，以使服務資源的數量和類型能與農村居民的數量和需求類型具有適合度；農家書屋服務同樣應該具有可接近性，以使農村居民不因交通資源、交通時間、距離和成本等因素而不便獲得服務；農家書屋服務同樣應該具有可適合性，以使農家書屋的開放時間、借閱程序等能與農村居民的生產生活習慣相適合；農家書屋服務同樣應該具有可承受性，以使農村居民不至于因為要支付太高的經濟成本而被排斥在服務范圍之外；同時，農家書屋服務還應該具有可接受性，也即農家書屋管理員的素質與態(tài)度不至于讓農村居民在心理上不能接受。

需要注意的是，農家書屋提供的文化服務與衛(wèi)生系統(tǒng)提供的衛(wèi)生服務存在一定的差異。按照馬斯洛需求層次理論，衛(wèi)生服務事關生命安全，屬于基礎層次的安全需要，文化服務屬于較高層次的發(fā)展需求，前者比后者在需要上更緊迫，居民也更有動力去主動獲得。相對于衛(wèi)生服務，農家書屋服務更需要主動宣傳，以使農村居民知曉農家書屋的存在以及其服務的性質與流程。因此，農家書屋服務可及性分析增加一個“可知曉性”（possibility of known）維度是相當必要的。這也是針對農家書屋作為一項在服務型政府建設背景下發(fā)起的公共文化政策在農村居民中具有較低的知曉度這一現實而有必要增加的分析維度。畢竟，如果不知曉農家書屋的存在，那么農村居民獲得農家書屋服務的可能性都不具備。此外，因為農家書屋服務在實踐上相對于衛(wèi)生服務更處于探索階段，更需要根據實際情況的反饋進行調整和改進，所以，在農家書屋服務可及性分析中增加一個“可適應性”（adaptability）維度很有必要。

綜上，對農家書屋工程建設績效的分析，借鑒衛(wèi)生服務可及性分析框架是可行的，也是必要的。但由于農家書屋服務與衛(wèi)生服務又有一定的差異，農家書屋服務可及性分析又不能完全套用衛(wèi)生服務可及性分析框架，而必須進行適當的調整。因此，本文嘗試建構一個農家書屋可及性分析框架，用以分析農家書屋工程與農村居民間的適合度。該分析框架對農家書屋可及性分析的維度包括“可知曉性”、“可獲得性”、“可接近性”、“可接受性”、“可適應性”五個維度。具體而言，“可知曉性”主要是指農家書屋在村莊的存在及農家書屋在性質上是免費開放這一基本情況能否為農村居民所知曉 ；“可獲得性”主要是指農家書屋的數量、配備設施和書刊資料、管理人員數量能否保障某一地方農家書屋系統(tǒng)的正常運轉，以使農民具備獲得農家書屋借閱服務的基本條件 ；“可接近性”主要指農家書屋的實際開放程度，具體說來是指農家書屋是否因物理層面的空間距離（主要指服務半徑）影響服務對象利用服務，以及是否因經濟層面的可承受性（交通費、借閱押金）影響服務對象利用服務等 ；“可接受性”主要是指農家書屋的開放時間、借閱程序、所提供圖書與報刊資料內容、管理員素質等是否符合農村居民生活習性和文化需求，農村居民是否樂意接受等，該維度基本整合了衛(wèi)生服務可及性分析的“可適合性”和“可接受性”兩個維度；“可適應性”主要指農家書屋的借閱服務是否能回應農民群體的需求及其變化，是否能回應某些群體的特殊需求等。簡單地說，“可知曉性”和“可獲得性”是農家書屋服務保障農村居民文化權利和滿足農村居民文化需求的基本前提條件，“可接近性”是指農家書屋是否歧視或排斥農村居民前來利用服務，“可接受性”是指農家書屋的設施設備、運行管理、書刊報紙質量與數量、管理員素質是否符合農村居民的生產生活需要并為農民所認可和接受，“可適應性”則是指農家書屋是否能適應農民需求及其變化。

2　H省Y市農家書屋服務可及性評價

為了檢驗本文提出的農家書屋可及性分析框架的適用性，調查和分析當前農家書屋的服務可及性，我們于2014 年8月對H省Y市進行了一項訪談與問卷調查相結合的社會調查。Y市是H省省級公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建市，早在2011年就已建成農家書屋433家，實現了行政村全覆蓋，在農家書屋建設上具有一定代表性。本次調查，我們訪談了Y市文化體育新聞出版局局長、分管農家書屋的副局長、8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站站長和15個農家書屋管理員。問卷調查采取分層抽樣和隨機抽樣相結合的辦法抽取調查樣本。我們首先從該市16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隨機抽取8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再從8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄村（社區(qū)）的農家書屋中隨機抽取15個農家書屋。隨后，根據農戶離農家書屋距離，按遠、中、近三個距離段，隨機入戶進行問卷調查。問卷填寫采取農戶自填和調查員代填兩種方式。本次調查共發(fā)放問卷163份，回收163份，有效163份。樣本的基本統(tǒng)計特征如表1所示。

表1　調查樣本的基本統(tǒng)計特征

2.1可知曉性

農村居民能否知曉農家書屋，是農村居民是否有可能前往農家書屋利用服務的基本前提。農村居民能否知曉農家書屋，一方面受個人的社會關系網絡的影響，個人社會關系網絡相對強的農村居民比其他居民更容易獲得村莊內外的信息；另一方面，更重要的影響因素是國家、地方政府和村級組織是否建立了有效的農家書屋的公共宣傳機制，以保障農村居民對新政策的知情權。從調查情況來看，Y縣農村居民對農家書屋的知曉度并不樂觀，表示不知道村里有農家書屋的農村居民達62人，占調查總數的38.65%。調查還顯示，101位知道村里有農家書屋的農村居民，獲知村里有農家書屋的主要信息途徑依次是電視網絡（101人）、村里公開宣傳（33人）、村干部或管理員通知（31人）、熟知的村告知民（30人）和其他途徑（7人）。也就是說，盡管農村居民通過電視網絡知道了在農村建設農家書屋這項政策，但通過村內公共宣傳機制（村里公開宣傳和村干部或者管理員通知）知曉農家書屋的只占63.34%，而通過私人社會關系網絡獲知的至少占29.70%。這表明，Y縣農家書屋服務可知曉性不樂觀與村內公共宣傳機制不強有一定的相關性。

2.2可獲得性

Y市自2007年試點啟動農家書屋工程建設以來，先后出臺了《Y城市“農家書屋”工程實施方案》和《關于加強“農家書屋”建設管理使用的意見》等政策性文件推動農家書屋建設。截至2013年，Y市建成433家農家書屋，實現所轄行政村全部覆蓋，并且每個農家書屋按照書柜不少于4個、閱讀桌椅不少于10個，圖書冊數不低于1 500冊的標準進行了配備，同時每個農家書屋配備了1名兼職管理員。因此，從政策文本意義來說，Y市農家書屋在設施、圖書和管理員的配備上，應該可以保障每個農家書屋的正常運行，從而具備較強的服務可獲得性。但是，從調查了解的實際情況來看，Y市相當一部分農家書屋在大部分時間是門上一把鎖——“鐵將軍把門”，只有在上級檢查時才開門，并沒有實現日常性運作，嚴重削弱了農家書屋服務的可獲得性。究其原因，主要是農家書屋絕大多數都設置在村部，管理員多數由村干部兼任，并且沒有配備相應的管理補貼。村部一般是村民有事需要辦才去的地方，就是兼任管理員的村干部也基本是村民有事打電話預約才去村部上班。再加上沒有補貼，兼任管理員的村干部也沒有維持農家書屋日常性運轉的積極性。由此可見，農家書屋服務在政策文本上具有可獲得性，如果缺乏有效的管理機制，其獲得性在實踐中將被嚴重削弱。

2.3可接近性

農家書屋服務的可接近性主要可以從空間物理層面的服務半徑和經濟成本層面的交通費、借閱費或借閱押金兩個層面來分析。就農家書屋空間物理層面的服務半徑而言，由于農家書屋是以行政村為單位建設，行政村面積一般不會很大，都在步行或者騎車的30分鐘以內，因此，空間物理層面的距離對農家書屋服務可接近性有一定影響，但影響不大。調查顯示，距離遠的農村居民到農家書屋的頻率較之于距離近的要低一些，但仍然會偶爾去農家書屋（見表2）。

表2　居民家與農家書屋的距離和居民去農家書屋的頻率之間的交叉分析

就經濟成本層面的交通費和借閱押金而言，交通費與前述空間物理距離直接相關，由于距離本不太遠，相應的交通費也幾乎可以忽略不計，因此對農家書屋服務可接近性不構成關鍵影響。農家書屋在提供借閱服務時，盡管不收取借閱費，但為了防止圖書丟失都要求繳納借閱押金，借閱押金一般為借閱圖書的標價或者某一固定金。對于經濟條件較好的農村居民而言，少量的借閱押金并不會對其借閱圖書構成太大的影響。但是，對于農村低收入群體和學生等無收入群體來說，借閱押金則構成了影響農家書屋服務可接近性的重要因素，特別是部分農家書屋管理員要求按照借閱圖書的標價繳納押金，導致一些標價高的圖書無人借閱。正如一位農家書屋管理員所說，“對于大部分農民而言，幾十塊錢的借閱押金并不算什么，但對于有些比較窮的農民和家里比較窮的小孩子而言，他們就因為這個幾十塊錢而借不了書?！?/p>

2.4可接受性

農家書屋服務的可接受性主要可以從服務內容和管理員素質等方面進行分析。書刊內容的可接受性，主要是指農家書屋提供的書刊種類、數量、內容是否與農民日常讀書愛好一致，是否符合農村居民的傳統(tǒng)文化習慣與生活方式。H省農家書屋的圖書按照自然環(huán)境、社會經濟發(fā)展水平等因素分為四個配送區(qū)，由省新聞出版廣電局統(tǒng)一采購，并由省郵政公司統(tǒng)一配送。因此，在圖書種類與內容的選擇上，由于農村居民沒有直接的選擇權，圖書內容的可接受性主要取決于配送圖書與農村居民需求的一致性，可用農村居民對圖書種類與數量的滿意度來間接測量。據調查，Y市農村居民對農家書屋圖書種類與數量的滿意度為54.1%。影響滿意度的因素主要有兩個：一是大量青壯年勞動力外出后，農村居民主要以老人和兒童居多，而適合老人與兒童的圖書數量不多，尤其是兒童讀物數量不多；二是圖書的更新數量少，更新速度慢，跟不上農村居民的閱讀需求，“老是那么幾本書，讀完了，就沒人借了”成為大多數管理員和農村居民對于農家書屋“為什么借書的人不多”的共同解釋。此外，調查顯示，在74名去過農家書屋的居民對于農家書屋管理員服務態(tài)度的滿意度只有63.5%，因此，管理員的素質也是影響農家書屋服務可接受性的一個重要因素。

2.5可適應性

農村居民的需求不是一成不變的，因此，農家書屋服務要與農村居民的需求相適應，就需要建立一定的需求反饋與回應機制。調查顯示，當被問及“農家書屋管理員是否就農家書屋管理征求過您的意見”這一問題時，有68.71%調查對象的回答是“沒有”。同時，文化行政部門在統(tǒng)一采購圖書時，也只是簡單地征求了部分專家和少數農村居民代表的意見，并沒有進行科學的農村居民需求調查。就此而言，Y市農家書屋尚沒有建立暢通的需求反饋與回應機制，其可適應性也較弱。

3　建　議

基于上述分析，為進一步推進農家書屋工程建設，文化行政部門應從以下3個方面著手提升農家書屋服務可及性。

3.1加強對農家書屋建設工程的宣傳力度

提高農家書屋服務的可知曉性，既是保障公民政策知情權的內在要求，也是提升農家書屋服務可及性的重要途徑。在進一步加大電視、廣播、網絡、報紙等媒體對農家書屋政策宣傳力度的同時，文化行政部門尤其要重視村莊內部公共宣傳機制的建設。具體而言，可以采取在村內主要公共場所制作農家書屋政策宣傳板、“利用農村大喇叭進行宣傳”［10］、在“送戲下鄉(xiāng)”節(jié)目單中增加以農家書屋為題材的節(jié)目、在“電影下鄉(xiāng)”時插播農家書屋政策介紹等靈活的方式，加大農家書屋政策宣傳力度，提高農家書屋服務的可知曉性。

3.2完善農家書屋管理員聘用和管理制度

在農家書屋基礎設施建設基本完成后，是否能配備合適的管理員是影響農家書屋服務可及性的關鍵。當前，大部分農家書屋都是委任村干部兼任農家書屋管理員，并且沒有配備必要的經費補助。這樣的制度安排不利于農家書屋的日常性運轉。因此，筆者建議文化行政部門以政府購買公益性崗位形式或財政補貼形式，設立專職或兼職農家書屋管理員，重點面向退休教師、大學生村官等自身有一定經濟能力和文化素質的群體招聘管理員。同時，文化行政部門應加強對管理員隊伍的培訓，建立管理員激勵約束機制，規(guī)范管理員的借閱押金收取行為，確保農家書屋能向農村居民提供日常性服務，以提升農家書屋服務的可接近性與可接受性。

3.3建立農家書屋服務反饋回應機制

農家書屋發(fā)展的生命力在于能回應農村居民真實的文化需求，并“嵌入”農村社會生活實踐。因此，建立服務反饋回應機制實現農家書屋與農村居民的互動、提升農家書屋服務的可適應性是非常必要的。服務反饋回應機制的建立需要解決兩個問題，一是開放時間、服務程序上的反饋回應，二是圖書報刊更新上的反饋回應。在開放時間、服務程序上的反饋回應方面，主要是農家書屋要建立農村居民與管理員間的互動協商調整機制。當前農家書屋的開放時間是政府文化行政部門統(tǒng)一規(guī)定，但這種統(tǒng)一規(guī)定難以與不同農村地區(qū)管理員及農村居民的生產生活方式相適應，從而導致開放時間更多是“掛在墻上的時間”，而非真實的開放時間。因此，與其統(tǒng)一確定開放時間，不如允許管理員與當地居民通過協商，根據當地實際設立固定的開放時間。在圖書報刊更新上，文化行政部門應建立“訂單式”與“統(tǒng)一配送”相結合的反饋回應機制。具體的操作方式為：先由文化行政部門在調研基礎上制定統(tǒng)一的書單，再由各農家書屋管理員組織當地居民在書單上選擇書刊，并鼓勵管理員根據當地實際需求增加文化行政部門提供的統(tǒng)一書單以外的書刊，形成符合各農家書屋需求的“訂單”，最后由文化行政部門在各農家書屋報送的“訂單”的基礎上制定書單并統(tǒng)一配送。

最后，需要指出的是，盡管本文提出的農家書屋服務“可及性”評價框架，可以從“可知曉性”、“可獲得性”、“可接近性”、“可接受性”、“可適應性”五個維度對農家書屋建設績效進行綜合評價，比單純的覆蓋面和硬件設施水平等客觀指標，能更全面反映農家書屋服務與農村居民需求間的適合性。但是，本框架仍只是一個初步的分析框架，在運用于整個國家農家書屋工程建設的績效分析，以及公共文化服務體系建設中其他領域的文化機構運作的績效評價時，仍需要結合實際，形成可操作化、具體的指標體系。

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Research on the Evaluation of the Access to the Farmers' Reading Room

The evaluation framework of the access to the farmers' reading room consists of five dimensions： the possibility of known，the availability， the accessibility， the acceptability and the adaptability. Using the framework to evaluate the farmers' reading room of Y city in H province， we could find that there are some problems in Y city's farmers' reading room， such as the inadequate publicity， failing to achieve the daily operation， some conservators have the nonstandard behavior of charging the lending deposit， mismatching between the distribution of books and the demand of residents， and so on. Consequently， in order to improve the performance of the farmers' reading room， it is necessary to take following measures： strengthening the propaganda power of the policy， improving the conservator recruitment and the management system， and establishing the feedback-response mechanism.

Farmers' reading room； Access to service； Evaluation framework

G258.23

B

*本文系國家社會科學基金重大招標項目“加快公共文化服務體系建設”，項目編號：10DZ&018；華中師范大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助項目“中國地方治理現代化及國際比較研究”，項目編號：CCNU14Z02008；南昌市“十二五”（2014年度）社科規(guī)劃項目“加強南昌公共文化服務體系建設”，項目編號：wh201401 的研究成果之一。

王 前 男，1983年生，華中師范大學政治學研究院博士研究生，湖南工業(yè)大學商學院講師。

2014-12-09 ］