淺析我國森林采伐管理制度所存在的問題

安玉澤

摘 要：建立完善的森林資源管理與采伐管理制度是促進森林可持續(xù)經(jīng)營，保護森林資源最重要的途徑。我國現(xiàn)有的森林采伐管理制度是符合國情，需要我們繼續(xù)堅持的。但是，隨著中國林業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)行的森林采伐管理制度開始出現(xiàn)不完善的地方，結(jié)合這一實情，該文調(diào)查總結(jié)了我國現(xiàn)行采伐管理制度，針對其存在的問題進行分析。

關(guān)鍵詞：森林采伐；采伐管理；管理制度

森林采伐管理制度是國家對森林資源實行的最基本的保護性措施，是《森林法》明確規(guī)定的法律制度，是森林永續(xù)利用和生態(tài)保護的重要制度保障。林木采伐制度的主要目的在于通過控制林木年度采伐量來達到逐年增加森林資源存續(xù)量。森林采伐管理制度是以采伐限額管理制度為核心， 包括森林經(jīng)營方案編制制度、年度木材生產(chǎn)計劃制度、木材憑證采伐制度、憑證運輸制度，憑證經(jīng)營加工制度，伐前設(shè)計、伐中檢查和伐后驗收制度的體系。我國制定這一系列完備制度都是為了有效地控制森林資源的消耗，保證森林采伐有序地進行，合理地利用森林資源使生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益都到達最大化。自從我國開展了以“明晰產(chǎn)權(quán)，減輕稅費，放活經(jīng)營，規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革以來，林權(quán)分散，經(jīng)營主體眾多，林木采伐限額管理制度與市場經(jīng)濟發(fā)展、林業(yè)發(fā)展矛盾日益凸顯，隨之也暴露出了許多問題。

1 森林采伐制度存在的問題及原因分析

1.1 森林采伐管理制度與經(jīng)營方案等脫節(jié)

森林采伐限額管理制度與森林經(jīng)營方案和年度木材生產(chǎn)計劃管理制度不配套。森林經(jīng)營方案是指國有林業(yè)單位、自然保護區(qū)、集體林業(yè)經(jīng)濟組織以及其他有關(guān)單位、個人林業(yè)經(jīng)營者為科學(xué)地經(jīng)營森林、優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)永續(xù)利用，根據(jù)本林區(qū)的森林資源特點、自然歷史和社會經(jīng)濟條件所編制的培育和利用森林資源的指導(dǎo)性文件，是編制各種林業(yè)規(guī)劃、確定年度森林采伐限額、安排林業(yè)生產(chǎn)投資、評定森林經(jīng)營效果的重要依據(jù)。木材生產(chǎn)計劃，是指國家在批準(zhǔn)的年森林采伐限額內(nèi)，依據(jù)國民經(jīng)濟和人民生活對木材的需要而制定的允許各省、區(qū)、市及其編制單位年度生產(chǎn)木材的最大限量?！渡址ā返?0 條規(guī)定：國家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃。年度木材生產(chǎn)計劃不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額。除農(nóng)村居民采伐自留山上個人所有的薪炭林和自留地、房前屋后個人所有的零星林木外， 采伐森林、林木作為商品銷售的，必須納入國家年度木材生產(chǎn)計劃。簡單地說，木材生產(chǎn)計劃就是商品材生產(chǎn)計劃。

森林采伐限額本應(yīng)根據(jù)上級林業(yè)主管部門審定的森林經(jīng)營方案確定合理年采伐量， 也就是說森林經(jīng)營方案是森林采伐限額制定的基礎(chǔ)。木材生產(chǎn)計劃是國家用來控制和確定采伐量的重要手段， 是保證年采伐消耗量不突破采伐限額的重要措施。年采伐限額是制定木材生產(chǎn)計劃的依據(jù)， 木材生產(chǎn)計劃是限額的具體實施。森林經(jīng)營方案、森林采伐限額和木材生產(chǎn)計劃三者本應(yīng)是相互配合，相互制約的，但是事實上這3 個制度是不配套的， 森林經(jīng)營方案每10 年編制一次， 年森林采伐限額每5 年調(diào)整一次，年度木材生產(chǎn)計劃則是每年制定一次，年度木材生產(chǎn)計劃是受到森林經(jīng)營方案和年森林采伐限額制約的，森林經(jīng)營方案和年森林采伐限額不變的情況下，年度木材生產(chǎn)計劃很難根據(jù)當(dāng)時的木材市場需求的變化而變化， 這很大程度上影響了森林經(jīng)營者的收益，打擊了他們投資的積極性。

1.2 森林采伐管理制度對森林經(jīng)營的影響問題

森林經(jīng)營管理的目的是使林木的結(jié)構(gòu)合理，保證森林中生物多樣性豐富，提高森林資源的抗干擾能力。而森林采伐管理系統(tǒng)只是專注于發(fā)展森林資源的數(shù)量，根據(jù)采伐指標(biāo)的嚴(yán)禁采伐森林，這勢必會對森林資源的質(zhì)量經(jīng)營改善造成影響。在市場經(jīng)濟的條件下，通過價格和競爭激烈的市場供需機制來設(shè)置社會資源。林農(nóng)對于森林資源的要求是最高的經(jīng)濟回報，但現(xiàn)有的森林采伐限額制度限制了林農(nóng)的經(jīng)濟效益，降低了林農(nóng)對于森林管護的積極性，不利于森林經(jīng)營。

1.3 森林采伐管理制度與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展需求問題

森林采伐管理制度是根據(jù)森林采伐類型和森林資源消耗制定的，在實際生產(chǎn)過程中有許多與實際脫節(jié)的規(guī)定，難以真正應(yīng)用與實施，這種實際生產(chǎn)中限額分配的不合理極大程度的限制了林農(nóng)的正確森林采伐計劃，侵害了林農(nóng)及其他林木所有者對林木的處置權(quán)，不利于現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展。就實際而言，2006～2008 年3 個年度的采伐計劃分別是年采伐限額的54.9%、66.0%、72.6%，實際采伐量分別是年度計劃的69.3%、91.8%、52.6%，是年采伐限額的38.1%、60.6%、35.2%，并沒有良好的貫徹森林采伐制度規(guī)定，這充分說明了現(xiàn)有的森林采伐管理制度有與實際脫節(jié)的部分，并且不適應(yīng)現(xiàn)代森林經(jīng)營的發(fā)展需求。因此應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行的森林資源分類管理規(guī)定，調(diào)整森林采伐管理制度，與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)接軌。

1.4 森林采伐限額制定缺乏科學(xué)性

森林采伐限額由各單位根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，提出年森林采伐限額指標(biāo)，逐級上報的編制程序，理論上各經(jīng)營單位是根據(jù)森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查的結(jié)果提出森林年采伐量及采伐限額的，但是， 由于很多經(jīng)營單位的首要經(jīng)營目標(biāo)是發(fā)展地方經(jīng)濟和維持本單位的生存及發(fā)展，很少甚至不愿意考慮其經(jīng)營行為的生態(tài)效益，加上現(xiàn)有的體制缺乏促使其經(jīng)營行為中注重生態(tài)效益的激勵措施，在這種情況下，經(jīng)營單位顯然更傾向于通過多報采伐限額來獲得經(jīng)濟效益。因此，上報的采伐限額缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性，采伐限額指標(biāo)與資源實際情況不符，不利于森林資源的可持續(xù)發(fā)展。

總之，集體林權(quán)制度改革的一項核心內(nèi)容是放活經(jīng)營權(quán)，要想真正落實這項權(quán)利，我國必須盡快進行森林采伐制度改革， 因為只有放松對非公有制商品林采伐的限制，才能調(diào)動營林者的投資積極性。此外，對建立森林采伐管理制度應(yīng)遵循的理論依據(jù)，如何構(gòu)建適應(yīng)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的森林采伐管理制度框架等問題也都亟需進行深入研究。

參考文獻

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