畢節(jié)市農(nóng)村土地流轉問題研究—基于多中心治理理論

摘 要：自1978年中國改革開放以來中國農(nóng)村不斷發(fā)展，農(nóng)民生活得到改善，但中國很多農(nóng)民的生活還很貧困。農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素是土地，土地與農(nóng)民的生活緊密聯(lián)系著。如果農(nóng)民沒有土地，那有怎么促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、怎么保護農(nóng)民的利益呢？中國現(xiàn)在還是一個農(nóng)民占多數(shù)人口且人地矛盾突出的國家，而目前中國的土地問題亟待解決，要處理好當前的土地問題，首先就要解決好目前的土地流轉問題。在1978年我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，有陸續(xù)出臺了許多保護土地的政策法規(guī)，而新世紀以來在國家政策和法規(guī)的支持下，我國農(nóng)村土地流轉問題有所緩解且進入土地流轉的速度不斷加快、規(guī)模日益擴大、流轉主體也不斷多元化。土地流轉使土地集中而土地集中的規(guī)模效益對促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入及我國經(jīng)濟發(fā)展都有著重大作用。，但是目前我國土地流轉中因非農(nóng)資本的大量介入使土地大量非農(nóng)化使用。這對我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保護農(nóng)民利益、促進社會穩(wěn)定的不良影響不容忽視。本文本文結合埃莉諾·奧斯特羅姆的多中心治理理論從新的角度來研究我國貧困地區(qū)的土地流轉問題，對解決目前我國貧困地區(qū)的土地流中出現(xiàn)的問題具有重要作用。

關鍵詞：多中心治理；貧困地區(qū)；土地流轉；畢節(jié)

1 文獻綜述

我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟以來，隨著經(jīng)濟體制的完善，我國對土地資源的配置已經(jīng)逐漸市場化，以市場調節(jié)為基礎。新世紀以來，我國農(nóng)村勞動力外出務工的迅速增加，我國國家法律和政策已經(jīng)承認并鼓勵土地的流動。當前在我國農(nóng)村土地流轉問題的研究中，主要集中在對農(nóng)村土地流轉的調查并對調查結果進行總與分析。主要分析四個方面的內(nèi)容：第一主要是分析土地流轉的現(xiàn)狀和效果。我國理論界對農(nóng)村土地流研究的角度各不相同，所以對土地流轉形式的分類也有多種。但目前國內(nèi)比較流行的分類形式主要是分為五種： 轉讓、互換、轉包、反租倒包及土地股份合作。第二是對土地流轉動因的分析。關于我國農(nóng)村土地流轉的動因的分析，各學者也是從不同角度進行分析的。著名學者張紅宇（20021）認為近幾年我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的高收入及農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營種植的低收入，使得我國農(nóng)村土地流轉速度不斷加快。而傅晨和范永柏（2007）則認為我國農(nóng)村土地流轉受各種相關制度的推動，如新的農(nóng)村土地制度、社會保障、就業(yè)、戶籍制度、教育制度改革等的影響。第三是我國農(nóng)村土地流轉中存在的問題研究。國內(nèi)學者普遍認為，目前我國農(nóng)村土地流轉主要存在行政過度干預、土地流轉市場運作無序、侵害農(nóng)民利益等問題。第四是促進我國土地流轉的政策建議。

2 理論基礎

“多中心”理論是奧斯特羅姆學派的核心概念，是相對于單中心理論的一種新的制度安排和價值理論。多中心這個詞最早是出現(xiàn)在麥克爾·波蘭尼（M.Polanyi）的文章中，波蘭尼在文章中區(qū)提出了組織的兩種秩序：一種是自發(fā)的或多中心的秩序。一種是設計或指揮的秩序；前者是指一個組織系統(tǒng)中存在著各個相互獨立的主體，但同時每個主體又在一定的規(guī)則約束中自由追求其利益，后者則是單中心的，在這種秩序中統(tǒng)治者對社會系統(tǒng)進行終極控制；而文森特·奧斯特羅姆的多中心理論是對邁克爾·博蘭尼的社會秩序理論的繼承和發(fā)展。更加強調參與者的互動過程、公共事物自主治理的制度理論、強調社會各部門都可提供公共物品的供給結構的多元化理論從。強調要在公共物品供給過程中引入競爭機制。自主治理和自主組織理論是多中心治理理論的核心內(nèi)容。

3 畢節(jié)土地流轉現(xiàn)狀

在畢節(jié)市的250個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3605個村民委員會中，共有550.18萬畝耕地，185.97萬農(nóng)戶，共749.53萬農(nóng)業(yè)人口。據(jù)調查到2012年6月底，畢節(jié)市已有129.8萬畝農(nóng)村土地流轉面積， 約占畢節(jié)市總耕地的23.1%，共36.6萬農(nóng)戶涉及土地流轉，其中共82.3萬畝已簽訂流轉合同，占總流轉土地的63.4%。畢節(jié)市農(nóng)村土地流轉的主要形式為出租和轉包，其中畢節(jié)市農(nóng)村土地出租面積為45.0萬畝，約為總流轉面積的34.6%。而共有45.1萬畝土地轉包，約占總流轉面積的34.7%。

（一）畢節(jié)市農(nóng)村土地的主要流轉形式

（1）出租

出租即農(nóng)民把自己的土地通過雙方簽訂租賃合同的方式交給本村以外的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，農(nóng)戶按照租賃合同的約定收取租金，但國家的土地承包權還是歸農(nóng)戶所有，國家對農(nóng)民耕地的補助也按照合同的約定來執(zhí)行。以簽訂合同出租形式的土地流轉都比較規(guī)范， 因為有租賃合同的保護，農(nóng)戶的出租土地的收益得到保障。其缺點就是農(nóng)戶雖然可以有固定收益但無法享受土地的增值帶來的收益。

（2）轉包

轉包是農(nóng)戶將自己承包土地以一定條件轉包給其他農(nóng)戶。但只是轉包給本組織內(nèi)部的農(nóng)民且不一定是土地的全部經(jīng)營權。轉包雙方通過口頭或協(xié)議約定利益的分配，轉包方一般以現(xiàn)金形式或實物形式收取利益。轉包過程中雙方的權利和義務關系均保持不變。在我國農(nóng)村土地流轉中轉包是最普遍的一種形式。但轉包是暫時性轉移土地使用權，轉包的時間有限。

（3）互換

互換是指農(nóng)戶因為各自需要，將雙方所承包土地土地經(jīng)營權在一定的條件下進行簡單兩兩交換。

（二）畢節(jié)農(nóng)村土地流轉的特點

（1）主要通過自發(fā)流轉實現(xiàn)土地的流轉

畢節(jié)市農(nóng)村土地流轉主要是農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉。主要是是農(nóng)戶之間通過口頭商議達成一致流轉意見后申請村委會同意，跟據(jù)調查，畢節(jié)市的農(nóng)村土地流轉面積中自發(fā)流轉面積已經(jīng)占總面積的75%以上。

（2）土地流轉中出現(xiàn)非農(nóng)資本

畢節(jié)市農(nóng)村土地流轉中近幾年非農(nóng)資本介入不斷增加。促進了農(nóng)村土地流轉和經(jīng)濟的發(fā)展。非農(nóng)資本流入農(nóng)村土地流轉中也使得農(nóng)村勞動力、資金、技術等資源優(yōu)化配置。促進農(nóng)民生活水平的提高。

（3）畢節(jié)市農(nóng)村土地流轉的范圍不斷增加

4 畢節(jié)市農(nóng)村土地流轉中存在的問題

近些年在畢節(jié)市農(nóng)村土地流轉中，隨著土地流轉的不斷發(fā)展，在流轉過程中暴露出了一些問題，主要包括以下幾個方面：

雖然畢節(jié)市農(nóng)村土地流轉不斷發(fā)展但在土地流轉的過程中農(nóng)民的積極性不高；

經(jīng)濟學中的理論分析認為人們在“獲得”的時是風險規(guī)避的，但在“損失”時則相反是追求風險的。在畢節(jié)市農(nóng)村土地流轉過程中由于土地價格的不斷上漲，普通農(nóng)民即使有土地流入意愿也無力支配。而且農(nóng)民絕大部分是從小就從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，多年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活經(jīng)驗使他們已經(jīng)習慣了當前的生產(chǎn)生活方式，并認為這種生產(chǎn)方式是最穩(wěn)定的。不愿承擔土地流轉的風險。

（二）農(nóng)村土地流轉的管理體制不完善；

在我國現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)村土地流動主要是在農(nóng)戶間通過轉包等方式實現(xiàn)，很少對集體對土地進行調整。雖然我國當前已有一些發(fā)達地區(qū)非農(nóng)化出現(xiàn)，但是我國土地的合理流動還是有很多限制。在這種機制下市場經(jīng)濟要求與資源商品化是矛盾的。我國應盡早建立土地流動的合理機制是土地流轉合理規(guī)范。目前我國土地流轉機制還非常的不完善，難以保證土地流轉的公平競爭。

（三）農(nóng)村土地流轉信息不暢通；

目前在我國貧困地區(qū)關于土地流轉的中介機構相當少，，使得土地流轉中供求雙方都不能準確了解對方信息，這就照成了想流入土地的買不到土地，想流出土地的有賣不到的局面。嚴重阻礙了土地流轉的進行。

（四）農(nóng)村土地流轉中資金缺乏；

在我國貧困地區(qū)主要流入土地進行投資的企業(yè)多為一些民營企業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作社、承包大農(nóng)戶等等。這些企業(yè)在開發(fā)建設中都缺乏資金，這就嚴重了制約著土地流轉的發(fā)展。

5 多中心視角下畢節(jié)地區(qū)農(nóng)村土地流轉的機制探索

運用多中心治理理論分析我國貧困地區(qū)土地流轉問題，在新的角度提出了農(nóng)村土地流轉機制建設。多中心視角下我國貧困地區(qū)農(nóng)村土地流轉機制創(chuàng)新主要有下面一些做法。

（一）積極培育農(nóng)村土地流轉的中介組織，

培育中介組織要就要加強宣傳和培養(yǎng)農(nóng)民在土地流轉中的主體意識和市場主體意識。積極鼓勵土地流轉中介的建立，支持中介組織的發(fā)展，在資金、技術、政策等各方面提供幫助，促進其發(fā)展。并實施“農(nóng)戶+中介組織+市場”模式，建立以市場為導向的具有完善市場機制，的土地流轉市場。從而促進農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，促進其經(jīng)濟健康發(fā)展。

（二）建立多層次保障體系

現(xiàn)當代我國農(nóng)村大多數(shù)農(nóng)民把土地視為其基本生活保障。的在我國目前農(nóng)村的社會保障體制還相對落后，農(nóng)村缺乏農(nóng)民利益的保障機制。如果他們一旦失去土地就會失去了 “安全感”。他們沒有適應市場風險的能力，不愿把土地流出去。因此，要解決土地流轉的問題就必須先完善我國的農(nóng)村基層社會保障體系，提供就業(yè)機會，促進農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，給農(nóng)民一顆定心丸，讓他們放心的把土地放到市場上流轉。

（三）健全管理服務體系

在建立土地流轉激勵機制，發(fā)展擴大農(nóng)村土地流轉面積時，應該要發(fā)展個方面有關的土地流轉管理服務體系。在堅持依法、自愿的原則下，鼓勵各組織土地流轉服務業(yè)的開展。

（四）創(chuàng)建流轉工作組織

為增加農(nóng)民收入，拓寬增收渠道促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，就要保證促農(nóng)村土地有序流轉。要建立相關的工作組，負責建立農(nóng)村土地流轉登記及審核等相關手續(xù)的辦理并負責土地流轉資料檔案管理。收集信息，拓寬流轉雙方的信息渠道。推動土地流轉工作的合理高效運行。

（五）政府創(chuàng)新完善我國土地流轉相關的政策及法律法規(guī)

要促進加農(nóng)村土地流轉機制合理有序、高效的運行，就必須要有法律的保障、政策的支持。我國政府就要積極出臺土和完善地流轉的相關政策法規(guī)，解決在土地流轉過程中程序問題、方式問題等。完善流轉過程中涉及的法律法規(guī)。加快相關立法工作的開展，加強農(nóng)村土地流轉的普法工作的進行。執(zhí)法人員在執(zhí)法工程中要保證公平公正的執(zhí)法，國家應加強對執(zhí)法人員違法等行為的處理。

（六）政府要加強土地流轉地后的管理

保障農(nóng)村土地流轉的平穩(wěn)推進就要做好土地流轉后的管理。首先土地流轉涉及戶籍、住房、就業(yè)等一系列問題。所以推動土地流轉的同時就要先推進我國戶籍制度的改革，促進農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。還要積極解決在城市在創(chuàng)業(yè)，放棄農(nóng)村土地經(jīng)營權的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)青年的戶籍及子女入學等問題。優(yōu)先提供信貸和稅收優(yōu)惠。其次，要解決無能力創(chuàng)業(yè)的放棄農(nóng)村土地經(jīng)營權的青年的就業(yè)問題，提供各種免費的就業(yè)培訓，使失去土地的農(nóng)民有事干。及對農(nóng)村農(nóng)業(yè)大戶提供農(nóng)業(yè)科技培訓等，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率及農(nóng)民的收入，使農(nóng)村安定穩(wěn)定。

（七）要提供充足的資金支持

在土地流轉過程中缺乏資金的支持肯定行不通的，而目前我國像畢節(jié)這樣的貧困地區(qū)在農(nóng)村土地流轉中資金緊張。所以要促進貧困地區(qū)土地流轉的快速發(fā)展，國家政府就必須提供足夠的資金支持。首先，我國貧困地區(qū)可以創(chuàng)新農(nóng)村土地金融機制。積極引導金融機構，降低信貸利率，探索建立“公司+銀信+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)權質押貸款模式整合各涉農(nóng)項目的資金。首先支持那些龍頭企業(yè)及涉農(nóng)大戶。其次，我國貧困地區(qū)應建立農(nóng)村專項產(chǎn)權流轉扶持基金。專門用于扶持及獎勵產(chǎn)權流轉。

6 結語

隨著我國改革開放的執(zhí)，我國的經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，在現(xiàn)在的生產(chǎn)力狀況下以家庭為單位的小規(guī)模生產(chǎn)方式已經(jīng)不適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)遇到了瓶頸問題。雖然在我國中西部貧困地區(qū)，特別是畢節(jié)這樣的貧困山區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)村空心化。很多農(nóng)民進城務工，從事非農(nóng)職業(yè)，成為農(nóng)民工。但其非農(nóng)化身份并沒有改變，而且貧困地區(qū)農(nóng)民因長期生活在邊遠山區(qū)，思想比較保守，交通閉塞，信息落后，在加上政府的不當干預、公共服務機制缺乏等原因，大多數(shù)農(nóng)民幾乎沒有維權意識。使得農(nóng)村土地流轉大多是短期化、無合同且規(guī)模小的農(nóng)民間的自發(fā)流轉。貧困農(nóng)村土地流轉市場發(fā)育緩慢且流轉率很低等問題普遍存在。在很大程度上限制了特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果在農(nóng)村農(nóng)業(yè)中的普及和發(fā)展應用。而另一方面農(nóng)村土地流轉為社會主義新農(nóng)村發(fā)展必經(jīng)過程。土地流轉是我國新中國成立以來實現(xiàn)農(nóng)村土地家庭承包聯(lián)產(chǎn)后又一次對土地的飛躍性改革。農(nóng)村土地流轉是順應我國生產(chǎn)力發(fā)展的要求改革，是保障農(nóng)民增收、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的改革。是社會主義建設新農(nóng)村的發(fā)展要求。本文采取“點面結合”的研究方式，從多中心理論的角度來分析畢節(jié)地區(qū)土地流轉改革中出現(xiàn)的問題并根據(jù)畢節(jié)地區(qū)農(nóng)村土地流轉現(xiàn)狀，以多中心理論為基礎提出我國貧困地區(qū)土地流轉的創(chuàng)新機制。對于畢節(jié)地區(qū)未來在農(nóng)村土地流轉工作中，實事求是的搞好農(nóng)村土地流轉工作提供重要建議與方法，對促進畢節(jié)地區(qū)土地流轉的順利進行，促進畢節(jié)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平，維護我國貧困地區(qū)社會穩(wěn)定具有重要推動作用。

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作者簡介

張健，貴州大學公共管理學院行政管理專業(yè)研究生。