反腐敗的制度形態(tài)

尹保云

十八大以來，中共中央大大加強了打擊腐敗的力度，各項重要規(guī)定接連出臺，一批高官被查處。這些工作已經(jīng)收到了效果，腐敗官員受到很大震懾，官場風(fēng)氣有明顯的改善。之前結(jié)束的十八屆四中全會專題討論了“依法治國”問題，提出了全面推進依法治國的任務(wù)，是一個開啟建設(shè)法治國家道路的重要歷史文獻，也是學(xué)術(shù)界探討反腐敗問題的新的思考起點。

反腐敗不能是制度表皮上的附加行為，而應(yīng)是內(nèi)在于制度的機制，反腐敗歸根到底是制度的變革問題；只有現(xiàn)代的“法治”制度建設(shè)達到較高水平，才能做到較好地抑制腐敗并發(fā)展出廉潔文化。

目前所說的“腐敗”是狹義的概念，指國家公職人員利用職權(quán)而謀取個人利益的各種行為。在前現(xiàn)代的世界歷史上，只有中國留下了一個又一個輝煌的反腐敗記錄，積累了豐富的反腐敗經(jīng)驗。這是因為中國自秦以后建立了中央集權(quán)制度并延續(xù)了兩千年之久，而世界其他地區(qū)的集權(quán)制度發(fā)展不能與中國相比。西方國家的反腐敗是很晚的事，是從它們建立起現(xiàn)代的集權(quán)國家后才開始的。在歐洲中世紀，腐敗主要發(fā)生在教會系統(tǒng)，而在貴族莊園和騎士領(lǐng)地中，盡管有壓迫、剝削和不平等，但卻很難用上腐敗這個概念。

中國在先秦時期，反腐敗的法律規(guī)定主要是嵌在“禮”中的，繁復(fù)的禮規(guī)定了各級貴族和官僚的衣食住行，超越規(guī)定就觸犯了禮而要受到處罰。到了唐宋時期，隨著國家官僚制度的成熟，反腐敗的法律與制度規(guī)定也十分系統(tǒng)。大唐禁止官員及其家屬經(jīng)商，否則一律治罪；提拔官員看走了眼就會受到嚴懲。武則天是唐朝打擊腐敗的一個鐵腕人物，她留下的深刻歷史印記是任用酷吏，對腐敗官員施以殘酷刑罰和無情殺戮。宋朝的第三代皇帝趙恒在反腐敗制度建設(shè)上很有作為。大宋吏部建立了系統(tǒng)的官員檔案，把官員的貪腐逐一記錄在案；如果有貪污受賄的污點，屬于試用期的官員不能轉(zhuǎn)正，已轉(zhuǎn)正的官員不能定期升級和提拔，這些官員也不能參加科舉考試；宋朝還建立了官員連坐制度，一個官員若犯貪污罪，他的上司和薦舉他的人均要受到連帶處罰?？梢哉f，到宋朝時期，反腐敗的制度工具已經(jīng)十分齊全了，官員選拔的標準之苛刻、對腐敗官員的處罰之嚴厲，都要超過我們今天的程度。

明朝的開國皇帝朱元璋頒布的《大明律》，使中國歷史上反腐敗制度進一步完善。《大明律》的紀律約束十分嚴格，甚至規(guī)定“公侯伯挾妓飲酒罰俸一年”。它的突出特點之一是加強了對王室貴族的約束：按照王室貴族的等級與生子情況而規(guī)定娶妾的數(shù)量；規(guī)定王府、將軍、中尉及儀賓之家不得用強攬錢糧、騙害納戶者，不得有凌辱官府、擾害百姓、受人土地、強取財富等行為。對觸犯以上規(guī)定者給予扣除俸祿、降級、罷黜乃至充軍等處罰。朱元璋反腐不徇私情，駙馬歐陽倫違反新頒布的《茶馬法》而走私茶葉，盡管太后等多人為他求情，最后還是被朱元璋處死了。在朱元璋時期，查處官員腐敗可以說是大大發(fā)揚了武則天的酷吏、酷刑傳統(tǒng)，貪污紋銀60兩以上者就要梟首和剝皮；各州縣衙門左側(cè)設(shè)剝皮的刑場即“皮場廟”，貪官被拉到這里砍下頭顱，掛到桿子上示眾，再剝下人皮，塞上稻草，擺到衙門公堂旁邊，以警告其他官員。

清朝雍正也是中國歷史上鐵腕反腐的著名人物?？滴鹾笃冢倮糌澷V之風(fēng)泛濫，以致國庫虧空。雍正掌權(quán)伊始（1723），就給戶部下達了全面清查積欠錢糧的命令，責(zé)令三年之內(nèi)必須補齊所有虧空，而且不許從民間攤派。雍正本人性情急暴，反腐敗繼承了武則天、朱元璋的酷吏傳統(tǒng)，搞得官員人人自危，官員動輒就會被抄收家產(chǎn)、逮捕監(jiān)禁和殺頭。

概括起來，從唐宋到明清積累的反腐敗經(jīng)驗主要有以下幾個方面：1）建立一套完整的約束官員行為，使其廉潔奉公的法律和制度規(guī)定，這些一代代地滾動發(fā)展，形成了類似現(xiàn)代的公務(wù)員法的一套法規(guī)，從官員的個人生活、日常禮儀到職權(quán)范圍，都有明確規(guī)定和嚴格要求；2）建立起監(jiān)察制度和巡按制度，前者是常設(shè)的對各級官員進行監(jiān)察的機構(gòu)，后者是根據(jù)需要由皇帝欽派巡按吏帶隊到特定地區(qū)巡視、查案和處理問題；3）對腐敗官員進行嚴厲的懲處，從查抄家產(chǎn)、監(jiān)禁、流放、殺頭到株連九族；4）抓大案要案，重大案件皇帝親自過問； 5）走群眾路線，傾聽人民呼聲。除了日常的民告官外，皇帝的巡按大臣在所到之處就會深入民間，發(fā)動群眾揭發(fā)腐敗。武則天還曾經(jīng)下旨鼓勵民眾揭發(fā)貪官，要求對揭發(fā)屬實者給予獎勵，對揭發(fā)不實者不作處罰并給予保護；6）高薪養(yǎng)廉。明萬歷以后，官員在征稅時加收一些鑄錢的“火耗”，官員們從中收取差額，以改善自己待遇。清順治、康熙時期對此種行為在政策上禁止，但實際上卻保持默認。雍正一邊嚴厲打擊腐敗，一邊推行高薪養(yǎng)廉措施，他不但把收取“火耗”合法化，而且大幅度提高各級官員的薪俸。

上述唐宋以來的反腐敗各種法規(guī)、措施和經(jīng)驗，完善程度可以說是無與倫比，后世永遠也借鑒不完。然而，這樣完善的手段和措施并沒有解決歷朝歷代的腐敗問題。即便是武則天、朱元璋、雍正那樣殘酷的打擊措施，也只能在一時使風(fēng)氣有所好轉(zhuǎn)，之后不久就會一如既往地腐敗，每個朝代都在進行腐敗-反腐敗-好轉(zhuǎn)-再腐敗這樣無休止的循環(huán)，直至皇權(quán)崩潰。唐朝在安史之亂之后一蹶不振。宋朝雖說在趙恒時期風(fēng)氣偏好，但其以后一直是很腐敗的，尤其是南宋時期，官商勾結(jié)、混淆在一起，腐敗與經(jīng)濟繁榮共存。明朝對官場和社會的控制最緊，對腐敗官員的刑罰也最為殘忍，但這并沒有改善腐敗狀況，反而明朝常被看做是中國歷史上最腐敗的朝廷。清朝的腐敗程度比明朝毫不遜色，甚至在雍正嚴厲打擊時期也照樣腐敗，他制造了一大堆冤假錯案，反腐敗的最大效果是給國庫增加了一些錢糧，而對于樹立官場廉潔之風(fēng)并沒有起到什么作用。

中國歷代的反腐敗之所以屢屢失敗，根本原因在于皇權(quán)制度的根基就是腐敗的，是建立在腐敗根基上的制度。秦以來的中央集權(quán)制，盡管都打著“民本”、“愛民”、“為民”等好聽的旗號，實際上卻是皇帝一人的天下，進而放大為皇帝家族（上層貴族）和上層官僚群體的天下。盡管這種集權(quán)制有些類似現(xiàn)代國家，但實際上是“打江山坐江山”的一個集團的專制機器。它的根基是皇帝以及皇親貴族的特權(quán)和政府對經(jīng)濟、權(quán)力、權(quán)威、榮譽等的全方位的壟斷?；实鄣臋?quán)力至高無上，他的家族一代代地繁衍皇親國戚，成為最大的腐敗集團。下面是一層層的文武薪俸官員，形成一級控制一級的管理模式，逐級地施行社會控制以及分配權(quán)力與特權(quán)、資源和機會、獎賞和榮譽。集權(quán)國家的壟斷權(quán)力無邊界的擴散，自然到處都是滋生腐敗的溫床。

這種政治模式下的反腐敗無論怎樣雷鳴電閃，也只是一種表皮性的行為。它的目的不是追求更高的道德進步和人民福祉，而是為了維持基本的政治穩(wěn)定，收斂一下制度散發(fā)的掠奪性。因此，反腐敗只是停留在技術(shù)性的探索上，各種法規(guī)和懲罰制度發(fā)展得十分完善，甚至發(fā)明了剝皮示眾的方法，卻從來沒有思考過制度根基的問題，反倒通過不斷地宣傳而在社會上培植了“只反貪官不反皇帝”的文化觀念。

反腐敗不僅不是制度的內(nèi)在機制，反而是與根本制度對抗的。因為制度的根干是特權(quán)的和全方位壟斷的，它只能支持腐敗和不斷地生產(chǎn)腐敗。當(dāng)官場腐敗導(dǎo)致社會怨憤沸騰或國庫虧空時，皇帝就感到惶惶不安，不得不發(fā)動反腐敗斗爭，而當(dāng)反腐撼動了政治體系的穩(wěn)定時，就會猶豫不決而停止下來。雍正的反腐充分地展現(xiàn)了這一制度矛盾。他一方面用暴戾的手段打擊腐敗，大肆地進行逮捕、抄家和殺戮，另一方面卻對腐敗容忍，比如對功臣后代加以袒護、保護八旗利益、向官僚勢力讓步、對勤職官員特免等。 乾隆則鑒于雍正反腐導(dǎo)致官場人心不穩(wěn)，干脆對官員采取寬容政策。嘉慶皇帝把大貪官和珅殺了，但卻把和珅富可敵國的資產(chǎn)收入自己囊中而不是繳納國庫。這一串故事非常清晰地揭示了問題在于專制主義制度模式，其根干的本性就是支持和產(chǎn)生腐敗的，反腐敗只是根干反對枝葉的斗爭。

這樣，中國歷史上的歷次大規(guī)模反腐敗運動實際上都是表面的、局部的和暫時性的，也只能帶來一些表面的、局部的和暫時性的改善，甚至常常連這樣的效果也不能取得，反而是一邊反腐敗、一邊腐敗泛濫，反腐敗常常成為權(quán)力斗爭與傾軋和財富剝奪與轉(zhuǎn)移的手段。由于制度本性決定，反腐敗也從來也沒有帶來道德與文化的升華。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界和思想界對于反腐敗策略有三種看法：一種是強調(diào)法治，把依法治國作為解決問題的出路；第二種是強調(diào)德治，認為教育和道德進步才是消除腐敗的根本途徑；第三種是強調(diào)法治和德治的結(jié)合，認為只有二者結(jié)合才能達到標本兼治的效果。這三種認識傾向并非今天才有，而是有著悠久的歷史。在今天，法治與德治，強調(diào)其中一個方面也好，強調(diào)二者的結(jié)合也好，都不是問題的關(guān)鍵所在，重要的是法治和德治的概念升華，不能在過去的政治模式下思考問題。在現(xiàn)代文明中，無論是法治還是德治，都不是過去的老概念。

中國傳統(tǒng)上皇帝依法治理國家的法治是一種半文明的形態(tài)，具有很大局限性和原始性；雖然它反腐敗法律制度與懲罰手段十分齊全，但它整個政治制度的根子卻是特權(quán)的和壟斷的，不斷地產(chǎn)生腐敗是它的內(nèi)在功能，而反腐敗卻與其根本制度相對抗，只能是表皮的療傷行為。這種反腐敗的低級制度形態(tài)，對于我們今天反腐敗的借鑒價值微乎其微。

同樣，德治也是一個時代性概念，隨時代而發(fā)生變化。中國傳統(tǒng)社會的德治與封建專制制度一致。如黑格爾所指出的，整個國家是一個大家庭，皇帝 “像嚴父那樣行使他的權(quán)限。他便是家長，國人首先必須尊敬他”。在這種德治秩序下，皇帝必須具有家長的威嚴、仁慈、愛民等美德，而他下面的官員也要做清正廉明的“父母官”，一個個熟記儒家道德經(jīng)典，不斷提高道德修養(yǎng)。這其實是“人治”制度，美德的榮譽附著于皇權(quán)與官本位的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

同反腐屢屢失敗一樣，德治的努力也效果不佳。中國“禮儀之邦”的美稱，主要表現(xiàn)為等級秩序的禮儀秩序，但卻從來也沒有發(fā)展出廉潔文化。作為“廉潔文化”，必須是活的東西，是每個官員內(nèi)心修養(yǎng)并見諸行為，而不能停留于一堆道德訓(xùn)條的知識和口號的傳播。仁政、愛民、廉潔、奉公、無私等這些與廉潔有關(guān)的道德訓(xùn)條，即便是人人記誦、天天呼喊，也不等于有了廉潔文化。相反，一方面官場腐敗泛濫不可消減，一方面不斷地搞道德說教，只會起到使官場道德虛偽化的作用，進而使整個社會道德虛偽化。在儒學(xué)思想體系中，誠、信都是極為重要的道德訓(xùn)條，但誠信的缺乏卻一直被西方認為是中國文化的一大特點。

廉潔文化不是只靠道德教育和理想信念的灌輸就能形成的，它本來是一個圍繞制度的建構(gòu)過程。以儒學(xué)為核心的典籍中包含著很多與廉潔文化相關(guān)的普遍性道德理念，但在封建專制制度下，它們并不能有效地聚集結(jié)合而形成主導(dǎo)性文化傾向。人民只能在衙門中感受到權(quán)威、特權(quán)、腐敗和官本位，而那些普遍性道德所強調(diào)的廉政風(fēng)氣是體驗不到的。這種道德宣傳說教與現(xiàn)實背離的局面，根本原因在于封建專制制度根子，如前所述，它的根干本來就是特權(quán)性、壟斷性的，必然不斷地長出特權(quán)、壟斷、壓制、剝奪等，與廉潔文化的道德訓(xùn)條背道而馳。從皇帝、大臣到下面的官員，他們的道德形象實際上是虛假的。廉潔文化是高級社會的文化形態(tài)，與封建專制制度格格不入。

所以說，中國歷史上發(fā)展出完善的反腐敗制度系統(tǒng)以及德治方法，但這些只能維持政治秩序的穩(wěn)定和持續(xù)，而不能真正解決腐敗問題，也不能推動道德增進并發(fā)展出現(xiàn)實的廉潔文化。

腐敗是一個人類性的、世界性的問題，反腐敗的艱巨性遠超出人們的通常認識。從根本上說，反腐敗是一個制度概念。清除腐敗而建立廉潔文化，不僅是打擊的問題，也不僅是制定更嚴格規(guī)定和更完備法律的問題，而是牽涉到更深層的制度變遷。中央十八屆四中全會所強調(diào)的“法治”概念，指明了新的變革取向。值得注意的是，目前學(xué)術(shù)界和思想界仍有不少人堅持從古老意義上來詮釋法治概念，迷戀制度中的一些深層硬塊，而不能從整體制度的高度來理解法治的要義。按照馬克思的觀點，人類文明發(fā)展有一致性的規(guī)律，任何民族都不可能在追尋過去和固守現(xiàn)在中找到解決目前問題的鑰匙。法治與德治的理念在中國具有古老的歷史，但只有結(jié)合現(xiàn)代制度文明的建構(gòu)原理，我們才能將它們升華為現(xiàn)代觀念，并找到在現(xiàn)實中把二者結(jié)合起來的合理途徑。

（作者系北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）