我國大氣污染防治政策的評估與建議

杜鵬生，姚　建，李　毅，藍　洋

(四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院，成都　610065)

· 大氣環(huán)境 ·

我國大氣污染防治政策的評估與建議

杜鵬生，姚建，李毅，藍洋

(四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院，成都610065)

對我國2000年以來大氣污染防治政策進行了歸納和總結(jié)，評估了政策的實施成效和存在問題。結(jié)果表明，2000年以來我國頒布實施的有關(guān)大氣污染防治政策近20部，這些政策的實施使得我國大氣污染的到了一定的控制，主要表現(xiàn)為污染物排放總量明顯減少；節(jié)能工作取得重要成效；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級等。同時大氣污染防治政策也存在明顯的單一化權(quán)威體質(zhì)的特性；對違法行為處罰輕；政策執(zhí)行力度不夠；監(jiān)督和保障體系不完善；環(huán)境政策與經(jīng)濟政策脫節(jié)；公眾參與度不足等問題。論文針對這些問題從法律制定、管理機制、違法處罰、政績考核、經(jīng)濟調(diào)控和公眾參與方面提出了完善大氣污染防治政策的對策和建議。

大氣污染防治政策；分析評價，對策建議

當(dāng)前我國面臨著十分嚴(yán)峻的大氣污染形勢。在傳統(tǒng)煤煙型污染問題尚未得到解決的情況下，以PM2.5、O3和光化學(xué)煙霧為特征的區(qū)域性復(fù)合型空氣污染日益突出[1]。嚴(yán)重的大氣污染給人民群眾的健康造成了極大影響，造成了巨大經(jīng)濟損失。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的估算，2008年由于大氣污染造成我國47萬人過早死亡；世界銀行的研究表明，2003年由于大氣污染導(dǎo)致的死亡和疾病給我國帶來了1600億元的損失，相當(dāng)于當(dāng)年GDP 的1.16%[2]。2000年以來，我國針對大氣污染制定了一系列相對完善的政策，但仍存在一些問題，導(dǎo)致政策預(yù)期目標(biāo)不能達成。

1　我國頒布的大氣污染防治政策

經(jīng)統(tǒng)計，2000年以來我國頒布實施的有關(guān)大氣污染防治的法律法規(guī)、技術(shù)政策、標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則等近20部[3]。

其中，主要有：2000年4月，對《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下稱《大氣法》)進行修訂；2002年1月，頒布了《燃煤SO2排放污染防治技術(shù)政策》；2003年1月，國務(wù)院發(fā)布《排污費征收使用管理條例》；2003年12月，新修訂《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。2010年，發(fā)布《大氣污染治理工程技術(shù)導(dǎo)則》；2011年發(fā)布《火電廠大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB-13223-2011)；2013年，環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境空氣細(xì)顆粒物污染綜合防治技術(shù)政策》。

此外，頒布了更為詳細(xì)的實施計劃、指導(dǎo)方案、防治規(guī)劃[3]等達60余部，主要包括：2002年，發(fā)布《大氣污染防治重點城市劃定方案》；2002年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)《兩控區(qū)酸雨和SO2污染防治“十五”計劃》；2007年發(fā)改委、環(huán)保部印發(fā)《燃煤發(fā)電機組脫硫電價及脫硫設(shè)施運行管理辦法》(試行)(以下簡稱《脫硫管理辦法》)；2010年5月11日，多部門共同制定的《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》；2013年2月，環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部發(fā)布《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》；2013年，國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》；2014年，發(fā)布《2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》。

2　政策的實施及效果

2.1主要污染物排放總量得到有效控制

據(jù)《中國環(huán)境統(tǒng)計公報》統(tǒng)計[4],“十一五”期間，工業(yè)SO2排放量與全國SO2總量的趨勢一致，2010年工業(yè)SO2排放量比2005 年減少140%；生活SO2排放量略有波動，2010 年排放量比2005年減少約15.4% (見圖1)。

圖1　SO2排放總量Fig.1　Total emission of SO2

2005年，全國煙塵的排放總量為1182.5萬噸，2010年減少為829.1萬噸，減少29.9%。工業(yè)煙塵排放量所占的比重由2005年的80.2%降為2010年的72.8%；生活煙塵排放占比由2005年的19.8%升至2010年的27.3%。同時，工業(yè)粉塵排放量逐年減少，減幅較為明顯，2010年比2005年減少45.8%(見表1) 。

表1　煙塵與工業(yè)粉塵排放總量

2.2以脫硫電價為代表的綜合政策實施有力促進了減排工作

2007年在全國范圍內(nèi)實施的《脫硫管理辦法》對燃煤脫硫機組實行1.5分/度的上網(wǎng)電價補貼[5]，提高SO2排污費標(biāo)準(zhǔn)，實行綠色發(fā)電調(diào)度，實施電力行業(yè)總量控制，加速了電力行業(yè)脫硫機組容量的比例(見圖2)，有力地推動了SO2的減排(電力行業(yè)實現(xiàn)的SO2削減量占SO2削減總量的79%[6])。

圖2　燃煤脫硫機組裝機容量增長圖Fig.2　Increasing of the installed capacity of coal desulfurization unit

2.3清潔能源利用增強, 節(jié)能工作取得重要成效

發(fā)展清潔能源、提高能源使用效率是改善大氣環(huán)境質(zhì)量的重要措施。與2000年相比, 2013年全國水電、核電和風(fēng)電的使用量增長了46.3%,天然氣的使用量增長了141.7%,自2000年起我國天然氣和水電核電風(fēng)電總體呈不斷增長趨勢(見表2)[7]。

表2　全國能源消費總量

注：*(萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤)**占能源消費總量的比重(%)。

2.4通過實施污染減排倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，提高了產(chǎn)業(yè)集中度

“十一五”期間，共關(guān)停小火電機組 7683萬千瓦，300兆瓦以上火電機組占比從2005年的47%上升到2010年71%；淘汰落后煉鋼產(chǎn)能0.72億噸，1000m3以上大型高爐比重從21%上升到52%；淘汰落后水泥產(chǎn)能 3.7億噸，新型干法水泥熟料產(chǎn)量比重從39% 上升到81%[8]。

總體上看，我國一系列針對大氣污染制定的政策的全面實施，帶動了大氣防治工作的全面開展，通過推動經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)；增強清潔能源利用；加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度等方面，促使污染減排效果顯著。

3　大氣污染防治政策的主要問題

3.1政策的單一化權(quán)威體制

我國目前大氣污染防治方面的政策總體上呈現(xiàn)一種強烈的“命令控制型”形態(tài)，即有關(guān)的法律規(guī)范以政府為主體，將污染企業(yè)定位為規(guī)制對象，有“政府管制污染企業(yè)”的單一化權(quán)威體制特征[9]，政策的實施效果不佳，也不符合現(xiàn)代社會自我管制與和諧發(fā)展的要求。

3.2對違法行為處罰輕

罰款和責(zé)任追究是控制污染的懲治手段，然而企業(yè)只流于表面的治理和處理污染，不能做到污染有效消除。根據(jù)《大氣法》第六十一條 污染事故的責(zé)任 “對違反本法規(guī)定，造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，……，處直接經(jīng)濟損失50%一下罰款，但最高不超過50萬元；……”。企業(yè)所獲得的經(jīng)濟效益遠遠超過違法處罰，使得企業(yè)“守法成本高，違法成本低”。

3.3環(huán)保政策執(zhí)行力度不夠

在實際執(zhí)行中，環(huán)境政策需要與其他相關(guān)部門的配套政策和實際行動加以配合，但是環(huán)保部門沒有實質(zhì)性的權(quán)力來約束其它部門行動，導(dǎo)致政策目標(biāo)無法真正融入政府操作體系之中。由于環(huán)境政策會涉及到多方的利益群體，在各利益群體相互爭奪自身利益的過程中就形成了環(huán)境保護政策執(zhí)行力度不夠的現(xiàn)象。

3.4監(jiān)督和保障體系不完善

各級政府與環(huán)保部門作為政策執(zhí)行主體，必然會受到上級政府與部門的監(jiān)督，但是上級政府更多的是采用檢查、抽查與視查的方式，沒有對執(zhí)行主體進行全程的監(jiān)督[10]。這對于地方政府在一定程度上就形成了政策執(zhí)行就是考核的一種，為了考核而考核，并最終導(dǎo)致某些機構(gòu)虛構(gòu)數(shù)據(jù)來應(yīng)對考核的被動局面。因此，還缺乏一個有力的第三方監(jiān)督。

3.5環(huán)境政策與經(jīng)濟政策脫節(jié)[11]

經(jīng)濟發(fā)展計劃和環(huán)境生態(tài)保護規(guī)劃往往是互不相干的兩套計劃,而一旦在現(xiàn)實中兩者發(fā)生沖突,往往是后者服從前者。目前大部分經(jīng)濟部門不愿或不能考慮環(huán)境成本。此外，破壞環(huán)境的經(jīng)濟主體應(yīng)支付它帶來的社會成本,如環(huán)境稅、費等；有益環(huán)境的經(jīng)濟行為應(yīng)得到社會補償。由于這種外部性內(nèi)化的要求涉及到現(xiàn)有的價格及稅收格局,因此，環(huán)保部門的這一要求一直受到現(xiàn)有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟利益的阻抗。經(jīng)濟政策與環(huán)境政策脫節(jié)嚴(yán)重。

3.6公眾參與度不足

目前對公眾參與的權(quán)利強調(diào)較多，但對公眾參與需要履行的義務(wù)強調(diào)不夠；公眾參與相關(guān)的法律、法規(guī)和政策沒有得到全面、有效的執(zhí)行；決策中的利益相關(guān)者表達訴求和尋求法律保護的渠道不夠；環(huán)境事件輿論應(yīng)對能力亟待提高；各級政府部門及官員理解和運用新媒體的能力不能滿足現(xiàn)實需求。

4　完善大氣污染防治政策建議

4.1在新環(huán)保法制定實施背景下，加快大氣法修訂

自2000年以來，大氣污染特征發(fā)生變化，在引起大氣污染的主要污染物方面，由以SO2和PM10為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐訮M10、PM2.5和O3及其各種前體物為主；在污染的影響范圍方面，由以城市污染為主轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w多個城市的區(qū)域污染為主；在主要污染源方面，由以燃煤污染為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿济涸?、移動源和工業(yè)過程源的綜合污染[12]?，F(xiàn)行《大氣法》已難以適應(yīng)新形勢下大氣污染防治的需求。

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議通過了《環(huán)保法修訂案》，新法將于2014年1月1日施行[13]。因此，在新的“基本法”實施的背景下，需針對以上方面加快對《大氣法》的修訂迫在眉睫。

4.2改進法律責(zé)任的認(rèn)定與加大違法處罰力度

現(xiàn)有《大氣法》對法律責(zé)任的規(guī)定中有16條是對行政責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，有2條是對造成污染事故的責(zé)任人的行政處分規(guī)定，僅有一條是民事責(zé)任的規(guī)定，這種以行政責(zé)任為主，缺少民事責(zé)任規(guī)定是不符合當(dāng)前的發(fā)展趨勢的，應(yīng)當(dāng)強化民事責(zé)任的有關(guān)規(guī)定。因為民事責(zé)任賦予個體主動的權(quán)利，具有個人愛惜自身以及自有財產(chǎn)的本能，所以民事責(zé)任有較強的發(fā)動機制[14]。

加大對違法行為的處罰力度，增強對違法行為的震懾力，進一步強化大氣環(huán)境的監(jiān)督管理的作用。針對企業(yè)因污染或事故排放造成的破壞，執(zhí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，將使企業(yè)認(rèn)識到，環(huán)境違法將對他們的經(jīng)濟效益、甚至生存產(chǎn)生影響。

4.3建立以綠色GDP為基礎(chǔ)的新型政績考評體系

將環(huán)境保護成效與地方官員的政績考核掛鉤，解決政策有效性不足問題。建立以綠色GDP[15]為基礎(chǔ)的新型政績考評體系，而不單看經(jīng)濟成效來衡量政績；加大力度扶持企業(yè)治理污染，包括資金支持和技術(shù)支持；建立第三方監(jiān)督體制。

4.4確保環(huán)境政策實施主體的執(zhí)行力

需要進一步明晰環(huán)保部的行政和法律地位，同時盡快提升地方環(huán)保部門的地位，并增強環(huán)境領(lǐng)域“垂直管理”[16]的力度，使環(huán)保部門對地方的環(huán)保機構(gòu)擁有大于地方政府的影響力，降低政策執(zhí)行過程中受地方政府和其他部門的影響。

4.5多樣化的市場激勵機制

有關(guān)環(huán)境的價格及稅(費)政策應(yīng)上升為國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要組成部分；在大氣污染防治政策中引入更多的市場調(diào)價機制和手段，例如引入類似節(jié)能服務(wù)公司的專業(yè)大氣污染防治服務(wù)公司；再例如通過綠色信貸為大氣污染防治提供一個有效的融資渠道；還可以鼓勵各商業(yè)金融機構(gòu)創(chuàng)新一些綠色金融產(chǎn)品，為企業(yè)解決大氣污染防治時帶來的資金壓力。

4.6引進社會自我管制機制，加強公眾參與

社會自我管制具有“自愿性”和“公益取向性”的特點，是社會群體利益調(diào)節(jié)的有機組成，因此，引進社會自我管制可實現(xiàn)各群體的平等性，并打破了政府作為公益唯一代表的壟斷地位[17]。

加強依法、有序的公眾參與。促進環(huán)境信息公開制度的實施和完善，鞏固和提高各級政府和企業(yè)的信息化管理能力，并推進信息公開立法。制定前瞻、主動、綜合的環(huán)境傳播戰(zhàn)略，加快推進國家環(huán)境教育立法。 加強公眾參與相關(guān)法律、法規(guī)和政策的實施力度。理解并接受新媒體，采用適合于新媒體語境的信息傳播方式；建設(shè)有助于應(yīng)對綠色發(fā)展挑戰(zhàn)的開放式媒體系統(tǒng)，增進官民互信；建立完善的環(huán)境突發(fā)事故和環(huán)境群體事件應(yīng)急響應(yīng)機制。

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Assessment and Recommendations of Air Pollution Control Policy of China

DU Peng-sheng, YAO Jian, LI Yi, LAN Yang

(CollegeofArchitecture&Environment，SichuanUniversity，Chengdu610065,China)

This paper conducted and summarized the air pollution control policies in our country since 2000, evaluated the results of implementation and the issues of policies. The results showed that China had issued and implemented more than 20 air pollution control policies since 2000 which had controlled the air pollution to some extent. The emission of the pollutants have apparently reduced, the energy conservation has achieved important effects, industrial structure has adjusted and upgraded. However, the policies obviously have problems. For example, less punishment for illegal activities, administrative implementation degree is not enough, supervision and protection system is imperfect, environmental and economic policies are disconnected, lack of public participation and other issues. Focusing on these issues, this paper proposed some measures and recommendations from the law-making, management mechanism, illegal punishment, performance evaluation, economic regulation and public participation to improve air pollution control policies.

Air pollution control policies; analysis and evaluation; policy suggestions

2014-07-24

杜鵬生(1988-)，男，山西長治人，四川大學(xué)建筑與環(huán)境學(xué)院環(huán)境工程專業(yè)2012級在讀碩士，研究方向為環(huán)境規(guī)劃與評價。

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A

1001-3644(2015)01-0096-05