城市褐色土地再利用障礙評(píng)估體系的構(gòu)建

陸滿蘭，謝紅彬

(福建師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，福州350007)

0 引言

褐色土地也稱“棕地”或“褐色地塊”，是指廢棄的、閑置的、未被充分利用的、實(shí)際存在或有潛在污染的、存在一定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的、具有較高的再開發(fā)潛力的工商業(yè)用地。據(jù)世界銀行2005年5月發(fā)布的《中國廢棄物管理:問題與建議》描述，中國至少有500個(gè)褐色地塊，并以較快的速度增加［1］。此外，褐色土地大部分位于市區(qū)，地理位置優(yōu)越，在當(dāng)今城市用地日益緊張的局勢(shì)下，眾多城市把擴(kuò)張眼光轉(zhuǎn)向了城市內(nèi)部褐色土地開發(fā)再利用上。實(shí)際上，褐色土地再利用是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及到經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律和環(huán)境等諸多因素，其開發(fā)治理再利用面臨一系列的障礙。因此，有必要對(duì)褐色土地再利用的障礙進(jìn)行系統(tǒng)地綜合分析，拓寬研究的廣度和深度，為未來褐色土地的再利用提供有益借鑒。基于此，本研究構(gòu)建了環(huán)境意識(shí)、法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)手段、本底條件、管理制度等指標(biāo)，并對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行賦值，形成了較為完整的褐色土地再利用障礙評(píng)估體系。

1 褐色土地再利用障礙性因素及評(píng)估原則

1.1 障礙性因素

城市褐色土地是工商業(yè)生產(chǎn)遺留下的土地，是城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。褐色土地大都位于城市中區(qū)位條件好、商業(yè)價(jià)值高的地段，具有很大的再利用潛力。但因其可能遭受工業(yè)污染，部分或全部遭受廢棄、閑置，重新開發(fā)與再次利用可能會(huì)遇到各種障礙。國外對(duì)褐色土地再利用障礙的研究比較早，早在1996年Boyd等就指出由于潛在的環(huán)境責(zé)任和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)的不完善，使得褐色土地的買家和賣家之間信息不對(duì)稱，阻礙了褐色土地的再利用［2］。此外，國外對(duì)褐色土地再利用障礙方面的研究比較全面、深入，障礙因素主要包括:一是褐色土地現(xiàn)存或潛在的環(huán)境污染、風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)位狀況;二是褐色土地再利用過程中責(zé)任主體不明確和公眾參與積極性低;三是高昂的治理成本、不健全的資金籌措機(jī)制以及不可預(yù)測(cè)的未來收益之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系;四是不完善的法律體制、市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致不明確的治理標(biāo)準(zhǔn)、信息不對(duì)稱性;五是缺乏政府政策性的指導(dǎo)、專業(yè)技術(shù)人才匱乏、修復(fù)技術(shù)局限性、公眾薄弱的環(huán)保意識(shí)等也是褐色土地成功再利用的障礙因素［3-6］。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)中國褐色土地再利用障礙也進(jìn)行了相關(guān)的研究，縱觀國內(nèi)學(xué)者的研究，概括障礙性因素主要有:經(jīng)濟(jì)費(fèi)用高，地塊的地理位置，土地受污染的程度，治理的難度大，法律法規(guī)的缺乏，公共政策以及技術(shù)［7-10］。與發(fā)達(dá)國家的研究相比，國內(nèi)學(xué)者對(duì)褐色土地再利用障礙研究大多只是泛泛而談，或在城市擴(kuò)張及城市工業(yè)廢棄地的研究中稍有提及，并沒有對(duì)褐色土地再利用的障礙進(jìn)行深入研究，更沒有對(duì)城市褐色土地再利用障礙因素進(jìn)行定量判斷?？偨Y(jié)國內(nèi)外對(duì)褐色土地再利用障礙性因素研究，雖研究范圍和程度存在較大差異，但障礙性因素主要包括:法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)手段、本底條件、管理制度及環(huán)境意識(shí)。

1.2 評(píng)估原則

鑒于褐色土地再利用障礙的復(fù)雜性，為客觀全面地分析城市褐色土地再利用的障礙因素，指標(biāo)的選取及指標(biāo)體系的構(gòu)建都遵循以下原則:1)目的性，入選的指標(biāo)必須能夠反映評(píng)估對(duì)象相關(guān)的內(nèi)容;2)科學(xué)性，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合城市褐色土地再利用的客觀規(guī)律和要求;3)全面性，從整體上對(duì)城市褐色土地再利用過程中遇到的障礙因素進(jìn)行認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系要能夠反映評(píng)估對(duì)象的主要方面和內(nèi)在聯(lián)系，以便于系統(tǒng)的研究和論證;4)可操作性，盡量選取概念明確、數(shù)據(jù)易得的指標(biāo)，且采用簡(jiǎn)明的計(jì)算方法。

2 指標(biāo)體系的構(gòu)建

城市褐色土地再利用障礙的評(píng)估是依據(jù)國內(nèi)外褐色土地再利用面臨的實(shí)際障礙，并對(duì)障礙因素進(jìn)行分類、篩選，在此基礎(chǔ)上建立評(píng)估指標(biāo)體系。為確保指標(biāo)體系的可行性，本研究邀請(qǐng)土地、環(huán)境管理相關(guān)專業(yè)人士共同探討。最終確定以“城市褐色土地再利用障礙性因素”作為目標(biāo)層;法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)手段、本底條件、管理制度、環(huán)境意識(shí)6個(gè)一級(jí)障礙要素作為準(zhǔn)則層;將6個(gè)一級(jí)障礙因子進(jìn)一步細(xì)化之后，選取了27個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)建了由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、要素層3個(gè)層次所構(gòu)成的褐色土地再利用障礙性因素指標(biāo)體系。第一層為目標(biāo)層，用A表示，由“城市褐色土地再利用障礙性因素”構(gòu)成;第二層為準(zhǔn)則層，由法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)條件、技術(shù)手段、本底條件、管理制度、環(huán)境意識(shí)構(gòu)成，分別用B1-B6表示;第三層為要素層，包括27個(gè)單項(xiàng)障礙因子，分別用C1-C27表示，構(gòu)建后的指標(biāo)體系如表1所示。

表1 城市褐色土地再利用障礙性因素指標(biāo)體系及權(quán)重Table1 Evaluation index system and synthetic weights of barriers to urban brownfield redevelopment

2.1 法律法規(guī)層面

首先，就中國現(xiàn)有法律體系而言，已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)大多是針對(duì)固體廢物導(dǎo)致的土壤污染問題本身，并未具體涉及棕地的開發(fā)和治理［11］。無專門的法律法規(guī)則引起治理責(zé)任不確定，企業(yè)在搬遷之前應(yīng)該對(duì)遺留的有毒廢棄物進(jìn)行何種程度的清理?由誰負(fù)責(zé)?實(shí)施中困難重重。此外，褐色土地存在潛在污染所引發(fā)的諸多問題，在現(xiàn)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，僅靠市場(chǎng)的宏觀調(diào)控政策很難得到有效解決，大多數(shù)開發(fā)商會(huì)趨向投資風(fēng)險(xiǎn)小、沒有污染的新地［9］，而政府在此問題層面的激勵(lì)措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。其次，城市褐色土地治理過程中監(jiān)督約束機(jī)制不健全。以中國為例，政府在褐色土地再利用問題的處理上，大多交由環(huán)保機(jī)關(guān)執(zhí)行，而環(huán)保單位只負(fù)責(zé)土地的清理與整治，不能有效地發(fā)揮監(jiān)督約束職能。一些地方政府部門依法行政的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)土地違法行為一般采取以罰代法的原則，實(shí)行批評(píng)、罰款、補(bǔ)辦手續(xù)等處罰方式，不能從根本上制止土地違法現(xiàn)象的發(fā)生。評(píng)估主要從專項(xiàng)法律條例不健全、治理責(zé)任的不確定性、政策激勵(lì)措施的缺乏、監(jiān)督約束機(jī)制不健全及違法處罰力度不夠幾個(gè)方面進(jìn)行。

2.2 經(jīng)濟(jì)條件層面

據(jù)調(diào)查，大多數(shù)褐色土地再利用很難得到高回報(bào)，有的甚至?xí)霈F(xiàn)虧損現(xiàn)象，僅有10%～20%的污染輕、區(qū)位好、市場(chǎng)需求量大的褐色土地能夠得到較高的收益［12］。褐色土地再開發(fā)的周期長，收效慢。開發(fā)者需要通過調(diào)查取證來收集信息以確定土地污染的程度和種類，再進(jìn)行褐色土地再利用之前的環(huán)境評(píng)估，這將大量增加褐色土地再利用的開支，未來收效非常慢，且收益不明確。此外，褐色土地再利用需要高昂的治理成本，這些高額的費(fèi)用出現(xiàn)在褐色土地再開發(fā)規(guī)劃前、預(yù)開發(fā)階段、開發(fā)階段及改善治理階段，高額的環(huán)境整治成本使很多開發(fā)商對(duì)褐色土地望而卻步。褐色土地再利用的投資成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于綠地開發(fā)的投資成本，需要考慮土壤污染及地下水污染的治理，這需要巨大的資金投入。但是，目前中國污染土壤調(diào)查評(píng)估與治理修復(fù)的資金一般來自政府相關(guān)部門和土地開發(fā)商，資金來源有限且單一，褐色土地治理修復(fù)缺乏有效的資金籌措機(jī)制。經(jīng)濟(jì)條件層面主要評(píng)估開發(fā)商的開發(fā)周期長收效慢、環(huán)境治理成本高、資金投入有限及開發(fā)商的未來收益不明確等。

2.3 技術(shù)手段層面

首先，褐色土地污染治理技術(shù)不夠成熟，缺乏先進(jìn)的修復(fù)技術(shù)，技術(shù)創(chuàng)新難，技術(shù)實(shí)踐性弱，治理周期漫長且效果遠(yuǎn)低于預(yù)期估計(jì)。其次，現(xiàn)階段，學(xué)術(shù)界對(duì)褐色土地的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)及整治標(biāo)準(zhǔn)也未形成統(tǒng)一定論。缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)讓以追求自身利益最大化的污染企業(yè)、地方政府和開發(fā)商有機(jī)可乘，使褐色土地得不到有效的開發(fā)，甚至導(dǎo)致無法預(yù)期的嚴(yán)重后果。第三，完善的土壤污染評(píng)估方法和管理技術(shù)，是褐色土地再利用融資的重要前提。由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺乏系統(tǒng)性，容易因某一地塊的單一污染造成整片場(chǎng)地全盤治理的浪費(fèi)現(xiàn)象。因此，褐色土地再利用初期應(yīng)該對(duì)土地的污染情況進(jìn)行顯著性評(píng)估，再?zèng)Q定是否進(jìn)行治理，避免不必要的浪費(fèi)。第四，褐色土地的治理是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的工作，工程量大、時(shí)間跨度長、工作難度大。只有專業(yè)化的隊(duì)伍，進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)，采用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，才能保證采用較低的成本實(shí)現(xiàn)較好的治理效果。第五，土地信息是對(duì)土地利用與管理進(jìn)行知情決策的一個(gè)先決條件，褐色土地的再利用需要一個(gè)全面有效的土壤信息系統(tǒng)來支持。目前并未形成系統(tǒng)的褐色土地信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，尤其是缺少污染土地位置、污染程度、治理標(biāo)準(zhǔn)等的信息數(shù)據(jù)庫。評(píng)估重點(diǎn)主要包括土地的修復(fù)技術(shù)欠缺、缺乏明確的治理標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理技術(shù)的欠缺、專業(yè)科技人才的不足及缺乏相關(guān)土地信息數(shù)據(jù)庫。

2.4 本底條件層面

褐色土地的本底條件主要包含環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題、廢棄物的處置、地塊交通位置及區(qū)位。由于褐色土地存在不同程度的潛在污染物，當(dāng)對(duì)其進(jìn)行再利用時(shí)，如果不對(duì)地塊的污染情況進(jìn)行評(píng)估，可能引發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題。這在國外已有前車之鑒，最著名的是美國拉夫運(yùn)河事件，即由化學(xué)廢物填埋場(chǎng)置換成住房和幼兒園等功能用地，導(dǎo)致孕婦流產(chǎn)、畸形兒。原有工業(yè)用地上時(shí)常會(huì)遺留下的一些工業(yè)廢棄物，由于處置成本高，整治難度大，降低了開發(fā)商對(duì)褐色地塊再開發(fā)的信心，也成為褐色土地在開發(fā)再利用的又一大障礙。褐色土地本身所處地理區(qū)位條件的優(yōu)劣也是影響褐色土地再利用的因素之一。例如，褐色土地周圍地區(qū)土地利用的不規(guī)范，落后的道路交通狀況，布局不合理的水電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，以及過時(shí)的城市建筑結(jié)構(gòu)等都會(huì)影響甚至阻礙褐色土地再利用項(xiàng)目的實(shí)施。本研究主要從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題大、廢棄物的處置難度大、地塊交通位置及區(qū)位差等對(duì)褐色土地的本底方面障礙進(jìn)行評(píng)估。

2.5 管理制度層面

城市褐色土地再利用需要各利益相關(guān)者的努力與配合，因此，完善的管理體制是保證褐色土地再利用順利進(jìn)行的必要前提。而實(shí)際上，由于對(duì)地塊的審查力度不夠，中國土地管理領(lǐng)域存在土地利用規(guī)劃變更、污染地塊未經(jīng)徹底治理就進(jìn)行開發(fā)等一系列突出問題。其次，由于褐色土地的地塊信息不透明，獲取地塊信息難度大，導(dǎo)致許多土地管理者在決策時(shí)沒有正確的信息做指導(dǎo)，土地盲目開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重。再次，缺乏全國性統(tǒng)一的褐色土地細(xì)分和勘測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，使規(guī)劃和污染處理方面出現(xiàn)許多混亂現(xiàn)象;使投資商和開發(fā)商為了節(jié)約成本，不敢輕易接手褐色土地再利用項(xiàng)目，造成褐色土地的污染治理不能達(dá)到預(yù)期的效果，從而延緩或阻礙了褐色地塊的再開發(fā)進(jìn)程。最后，中國目前的土地出讓方式有招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議4種，其中的“招拍掛”已逐步成為國有土地使用權(quán)出讓的主要方式。但實(shí)際操作行為不規(guī)范、哄抬地價(jià)、盲目追加競(jìng)標(biāo)價(jià)等現(xiàn)象也屢屢出現(xiàn)。體系將從政府地塊環(huán)境信息不透明、對(duì)地塊的審查力度不夠、缺乏治理方案的最終核準(zhǔn)機(jī)制及土地出讓方式存在弊端等幾個(gè)方面評(píng)估管理制度。

2.6 環(huán)境意識(shí)層面

環(huán)境意識(shí)層面的評(píng)估指標(biāo)包括:環(huán)境法律意識(shí)淡薄、公眾參與的積極性低、對(duì)土地安全存在疑慮、社會(huì)媒體的監(jiān)督有限、研究人員的重視度低及缺乏領(lǐng)導(dǎo)階層的支持。一方面，由于目前房地產(chǎn)市場(chǎng)需求旺盛，造成過高的房源價(jià)格，使得人們對(duì)該地塊環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、危害等方面的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)土地房產(chǎn)價(jià)格的關(guān)注;另一方面，由于土地環(huán)境污染問題關(guān)注的缺失、信息的不對(duì)稱等，致使公眾在褐色土地再利用過程缺乏參與與監(jiān)督。其次，當(dāng)前中國土地管理問題的日益暴露以及環(huán)境污染問題造成的嚴(yán)重后果，使得社會(huì)開始關(guān)注土壤污染問題［9］。然而污染企業(yè)、地方政府和開發(fā)商對(duì)媒體的此類采訪往往唯恐避之不及，導(dǎo)致媒體很難獲得準(zhǔn)確完備的污染信息。加之媒體并不是褐色土地研究的專業(yè)人士，對(duì)污染地塊的監(jiān)督力度和范圍有限，相關(guān)報(bào)道難免有失科學(xué)性，導(dǎo)致公眾過度擔(dān)心褐色土地的污染問題。

3 指標(biāo)權(quán)重的確定

在多因素綜合評(píng)價(jià)中，確定指標(biāo)權(quán)重的方法有多種，按其操作途徑可分為主觀賦權(quán)、客觀賦權(quán)和綜合集成賦權(quán)［13］。本研究采用主觀賦權(quán)里的層次分析法來確定褐色土地再利用障礙因素的指標(biāo)權(quán)重。

基本步驟如下:1)構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型。將城市褐色土地再利用障礙定量評(píng)估體系劃分為目標(biāo)層(A)、準(zhǔn)則層 (B)和要素層 (C)。

2)建立判斷矩陣。判斷矩陣是層次分析法的出發(fā)點(diǎn)，是層次分析法的關(guān)鍵一步。從層次結(jié)構(gòu)模型的第二層開始，對(duì)于從屬于上一層的同一層諸因素，采用 T.L．薩蒂(1988)1－9標(biāo)度法。假設(shè)當(dāng)前層次上的因素為 B1、B2B3、……Bn，相關(guān)的上一層因素為A，則可針對(duì)因素A，對(duì)所有因素B、B1、B2、B3、……Bn進(jìn)行兩兩比較，得到數(shù)值bij…，判斷矩陣形式如下，含義如表2所示。

表2 指標(biāo)權(quán)重標(biāo)度表Table2 Index weight scale

表3 RI的取值Table3 Value-taking of RI

3)層次單排序及一致性檢驗(yàn)。

式 (1)中，當(dāng)CI=0時(shí)，判斷矩陣具有完全的一致性;反之，CI愈大，則判斷矩陣的一致性就愈差。為檢驗(yàn)判斷矩陣是否具有令人滿意的一致性，要將一致性指標(biāo)CI與表3可得的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI作比較，得出判斷矩陣的隨機(jī)一致性比例CR為:當(dāng)CR＜0.10時(shí)，就認(rèn)為判斷矩陣通過檢驗(yàn)。通過計(jì)算得知，該判斷矩陣的隨機(jī)一致性比例CR均小于0.10，因此，該判斷矩陣通過一致性檢驗(yàn)。

4)層次總排序及一致性檢驗(yàn)。為了評(píng)價(jià)層次總排序的計(jì)算結(jié)果的一致性，也需要進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，通過下列指標(biāo)的計(jì)算來進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。

式 (3)中CI為層次總排序的一致性指標(biāo)，CIj為與aj對(duì)應(yīng)的B層次中判斷矩陣的一致性指標(biāo);RI為層次總排序的隨機(jī)一致性指標(biāo)，RIj為與aj對(duì)應(yīng)的B層次中的判斷矩陣的隨機(jī)一致性指標(biāo)。同樣，當(dāng)層次總排序的隨機(jī)一致性比例CR＜0.10時(shí)，認(rèn)為層次總排序通過一致性檢驗(yàn)，否則，就需要對(duì)該層次的判斷矩陣進(jìn)行調(diào)整，直至一致性檢驗(yàn)達(dá)到要求為止。通過計(jì)算，層次總排序的隨機(jī)一致性比例CR的值均小于0.10，說明以上結(jié)果通過了一致性檢驗(yàn)。因此，以上所得的權(quán)重結(jié)論具有令人滿意的一致性，城市褐色土地再利用障礙性因素指標(biāo)體系的構(gòu)建是合理的。

本研究采用向業(yè)內(nèi)人士發(fā)放調(diào)查問卷及走訪部分專家的方法來獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。調(diào)查對(duì)象主要是與環(huán)境管理及土地管理相關(guān)的專家，包括政府主管部門、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)企業(yè)等中高層技術(shù)管理人員。為保證問卷質(zhì)量，在正式調(diào)研之前，先進(jìn)行了預(yù)調(diào)查并根據(jù)反饋情況，對(duì)問卷中不合理和可操作性差的地方進(jìn)行了修改和完善，合并刪減了部分問題。于2012年11月正式展開問卷調(diào)查，整個(gè)調(diào)研過程歷時(shí)一個(gè)月，共發(fā)放問卷20份，回收19份，其中有效問卷18份，有效率90%。為了保證判斷結(jié)果的有效性，在處理數(shù)據(jù)時(shí)對(duì)每組評(píng)估指標(biāo)得分求平均，并將結(jié)果取整，作為判斷矩陣中兩兩指標(biāo)比較的依據(jù)。本研究共構(gòu)建了7個(gè)判斷矩陣，自下而上逐層計(jì)算C對(duì)B、B對(duì)A的權(quán)重，然后將各層權(quán)重相乘得到要素層的最終權(quán)重 (表1)。

4 結(jié)語

依據(jù)調(diào)查結(jié)果可知，褐色土地再利用障礙評(píng)估體系6個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)條件2個(gè)層面的權(quán)重最大，充分說明土地治理責(zé)任的不確定性、高昂的治理成本、有限的資金投入等是褐色土地再利用的最大障礙;而本底條件權(quán)重最小，說明其對(duì)褐色土地再利用的障礙最小。因此，為了有效促進(jìn)褐色土地開發(fā)再利用，首要任務(wù)是建立健全褐色土地開發(fā)再利用的專門法律法規(guī)，并擴(kuò)寬融資渠道，加大資金投入。城市褐色土地再利用是可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是解決中國工業(yè)化和城市化所面臨的土地資源短缺的有效途徑。再利用的成功與否取決于能否將障礙最小化，而科學(xué)合理的評(píng)估體系有利于確定實(shí)際的障礙，并減少障礙。

本研究從環(huán)境意識(shí)、法律法規(guī)、管理制度、經(jīng)濟(jì)條件、科學(xué)技術(shù)、本底條件6個(gè)角度出發(fā)，對(duì)城市褐色土地再利用的障礙進(jìn)行分析，遵循目的性和全面性原則，選取具體指標(biāo)，探索性地構(gòu)建城市褐色土地再利用的障礙性因素指標(biāo)體系。采用的層次分析法具有系統(tǒng)性、靈活性和實(shí)用性的優(yōu)點(diǎn)，不足之處在于用其確定各評(píng)估因子的權(quán)重，評(píng)估結(jié)果有較大的主觀性;障礙評(píng)估指標(biāo)考慮不夠全面、準(zhǔn)確，有待進(jìn)一步完善。

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