淺析非政府組織的行政法規(guī)制

西南政法大學民商法學院 王鑫

摘要：在當下的社會發(fā)展過程中，非政府組織日益引起了學界的關注。其在眾多公共服務領域發(fā)揮著舉足輕重的作用，對構建和諧社會有著巨大的推動作用。就目前的非政府組織發(fā)展狀況來看，其在諸多方面受到了種種制約；我國目前對于非政府組織實行的是“歸口登記、雙重負責、分級管理、限制競爭”的管理模式，這樣不利于非政府組織的健康發(fā)展進而影響到其自身優(yōu)勢的發(fā)揮。在目前深化改革階段，改革開放已經進入了深水區(qū)，對于非政府組織的發(fā)展應該制定出相應的法律法規(guī)，進而明確其法律地位、行使權力是一種勢在必行的趨勢,所以本文試圖通過闡述非政府組織的特征、權力來源及目前我國非政府組織的現(xiàn)狀，進而探討解決我國非政府組織的行政法規(guī)制問題，提出自己合理的建議。

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X（2015）03-0050-01

非政府組織（NGOs,即Non-Governmental Organizations）一詞最初是在1945年6月26日在美國舊金山簽署的簽訂的聯(lián)合國憲章第71款使用的。在當時，這主要是指國際性的民間組織。而在我國，非政府組織的獨立性、民間性存在很大問題。我國目前的非政府組織的形式主要有社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三種形式，大多數NGOs對于政府的依賴性非常大，從嚴格意義上來講不能算是真正的非政府組織。

一、非政府組織的概念及特征

目前學界對于非政府組織的的定義可謂是眾說紛紜，又從特征來直接界定的，也有從特征通過排除來界定的?？偠灾?，掌握了非政府組織的特征就可以明確何為非政府組織。

關于非政府組織的特征問題，美國的學者薩拉蒙提出的五個基本屬性，是比較權威的觀點。以下給予簡單闡述：

（一）民間性。即非政府性，組織與政府在制度上相分離，獨立于政府，是與國家體系中的政府等公共組織相區(qū)別的本質特征。

（二）非營利性。即組織不向其經營者或所有者分配利潤，非政府組織的建立不是以營利為目的。組織資金的運用符合組織宗旨，而不是分紅給管理層、組織成員或組織的創(chuàng)立者。

（三）自治性。即組織基本上獨立處理各自的事務。組織必須能夠在很大程度上控制自己的活動，擁有自己的內部治理程序，并享有相當的自治。

（四）志愿性。也可以稱為自愿性，即組織成員的組成是公民在結社自由的基礎上形成的，而不是由特定的人或組織強制性的組成。

（五）組織性。即實現(xiàn)一定程度上的制度化。最重要的不是組織是否已經注冊或具有法律權限，而是必須建立制度，這在一定程度上體現(xiàn)為內部的組織結構，目標結構、活動的相對持續(xù)性和立法過程等有關的問題上。

二、我國非政府組織的法律規(guī)制現(xiàn)狀

在我國，非政府組織主要有以下三種形式：社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會。截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個吸納社會各類人員就業(yè)613.3萬人；形成固定資產1425.4億元；社會組織增加值為525.6億元，占第三產業(yè)增加值比重為0.23%；接收社會捐贈470.8億元；全年共查處社會組織違法違規(guī)案件1293起，其中取締非法社會組織23起，行政處罰1270起。

（一）非政府組織的立法規(guī)制現(xiàn)狀

基于非政府組織數量在現(xiàn)代社會中日益增長，對非政府組織的權力行使、義務承擔等進行全面的立法已成為必要和當務之急?？v觀我國有關非政府組織的立法，其體系零散，它們分別規(guī)定在一般性和特別性的法律規(guī)范之中。目前其立法的現(xiàn)狀體現(xiàn)在：

1、一般性法律、法規(guī)的有關規(guī)定。（1）憲法第35 條關于公民結社自由的規(guī)定；第47 條關于公民從事科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他活動的自由（2）《民法通則》第50 條確立了社會團體法人的民事法律地位。（3）行政法的有關規(guī)范。主要包括《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《外國商會管理暫行規(guī)定》等規(guī)定。（4）地方性法規(guī)中的有關規(guī)定。如《天津市社會團體登記管理規(guī)定》《深圳市社會團體組織通則若干規(guī)定》《上海市促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展規(guī)定》《重慶市社會團體管理辦法》等。

2、部門規(guī)章、非政府組織法律以及相關法中的有關規(guī)范除了《紅十字法》《工會法》外，我國目前還沒有非政府組織的統(tǒng)一立法，但在相關法律中有關于非政府組織的規(guī)定。如《證券法》《體育法》《注冊會計師法》《律師法》《職業(yè)教育法》等。部門規(guī)章包括《社會團體設立專項基金管理機構暫行規(guī)定》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》等

三、我國非政府組織行政法規(guī)制的原則和未來發(fā)展方向

現(xiàn)今我國的非政府組織規(guī)制中還存在的諸多不足之處，需要不斷完善。結合我國的實際情況，筆者提出一些行政法方向的建議：對于非政府組織的行政法規(guī)制應該遵循相應的原則；應當改變傳統(tǒng)行政法調整的主體范疇，非政府組織應當被列入其中；盡快制定相關的非政府組織法律法規(guī)，以高位階的法律明確非政府組織的身份地位，為其發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

（一）非政府組織行政法規(guī)制的原則

1、法治原則。法治原則是基本原則，是法律得以廣泛使用的重要因素之一。對非政府組織進行法律規(guī)制所堅持的法治原則是指對非政府組織的規(guī)制要嚴格依法進行，即要在對非政府組織進行規(guī)制時要嚴格依法辦事，同時要求非政府組織本身要依法行事，所以說對非政府組織進行法律規(guī)制的過程中，要堅持法治原則。

2、合理干預原則。非政府組織最大的特征除了民間性就是自治性，具體來說，非政府組織的自治就是指非政府組織按照自己的章程和自治規(guī)則獨立自主的管理自身事務，獨立自主的運行并為自己的行為負責，不受任何個人和國家組織的非法干涉。3、權力與責任相統(tǒng)一原則。在行政法中，沒有責任的權力是不存在的，權力有多大責任就有多大；權責相一致原則在傳統(tǒng)的行政法學中一直居于重要地位，是行政法基本原則之一。

非政府組織在今后的社會發(fā)展過程中會起到越來越大的作用，政府部門應當將部分公共權力放權給非政府組織。尤其是構建有效促進非政府組織的培育、發(fā)展和治理的制度體系，仍然是個需要長期努力的系統(tǒng)工程。面對市場經濟、多元治理的必然趨勢，我們未來迫切地需要有完善的行政法律法規(guī)對非政府組織進行規(guī)制。