地方立法突出地方特色的實(shí)踐與思考

王林+梁明

立法執(zhí)法司法

黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重大戰(zhàn)略部署。在推進(jìn)全面依法治國這一系統(tǒng)工程中，立法是基礎(chǔ)和前提。地方立法是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，突出地方特色是地方立法長期以來不斷探索實(shí)踐的重要問題。在中國特色社會(huì)主義法律體系形成和全面推進(jìn)依法治國的大背景下，隨著對(duì)立法質(zhì)量要求的提升，地方特色已成為衡量地方立法質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，更是地方立法需要不斷深入研究的重點(diǎn)課題。

特色一般是指事物所獨(dú)有的風(fēng)格。地方立法中的地方特色，可以理解為有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)所表現(xiàn)的獨(dú)有風(fēng)格。我國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國，各地情況千差萬別，東中西部地區(qū)處在不同的發(fā)展階段，就是同一個(gè)省份之內(nèi)的不同地區(qū)，例如江蘇的蘇南、蘇中、蘇北，發(fā)展也還很不平衡。國家層面的立法只能解決最基本最主要的問題，無法包辦所有的問題，不可能對(duì)各方面都規(guī)定得十分具體，有些規(guī)定只能是原則性的，有的只能是制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和尺度。根據(jù)憲法、立法法和地方組織法的規(guī)定，享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，可以制定地方性法規(guī)。法律賦予地方一定的立法權(quán)限，就是讓地方人大及其常委會(huì)從本地區(qū)的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，在地方立法中突出地方特色，有針對(duì)性地解決本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中需要通過立法解決的問題。從這個(gè)意義上說，我國實(shí)行“一元、二級(jí)、多層次”的立法體制，其中“一元”體現(xiàn)了在全國內(nèi)部立法體系是統(tǒng)一的，“二級(jí)、多層次”則體現(xiàn)了地方立法特色，其目的就是要解決國家立法難以企及的地方特色問題。因此，地方特色可以說是地方立法的靈魂和生命力所在，沒有地方特色，不解決地方的實(shí)際問題，地方立法就失去了存在的價(jià)值。

多年來全國各?。▍^(qū)、市）在這方面都積累了豐富的地方立法實(shí)踐基礎(chǔ)。在2001年召開的全國地方立法工作會(huì)議上，江蘇提出了地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的九字方針，得到全國人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定。長期以來，我們?cè)诘胤搅⒎ㄖ袌?jiān)持“有特色”這一重要原則。實(shí)踐證明，越是有地方特色的立法，越符合客觀實(shí)際，越能在實(shí)施中發(fā)揮出應(yīng)有的功用。當(dāng)前，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新形勢(shì)，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的新任務(wù)，人民群眾對(duì)良法善治的新期待，都對(duì)地方立法工作提出了新的更高要求，需要我們從本地實(shí)際和發(fā)展階段出發(fā)，深刻把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，切實(shí)增強(qiáng)地方立法的可執(zhí)行性和可操作性，使制定的法規(guī)更加切合省情實(shí)際、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)。結(jié)合近些年來江蘇的立法實(shí)踐，地方立法突出地方特色，我認(rèn)為主要應(yīng)把握好以下四個(gè)方面的要求。

一、在法規(guī)立項(xiàng)上，必須緊密結(jié)合本地實(shí)際，突出地方立法的針對(duì)性

提高地方立法針對(duì)性是地方立法突出地方特色的重點(diǎn)，也是有效的工作途徑。地方立法的針對(duì)性包括法規(guī)立項(xiàng)的針對(duì)性和法規(guī)內(nèi)容的針對(duì)性。法規(guī)立項(xiàng)是開展立法工作的首要環(huán)節(jié)和提高立法質(zhì)量的基礎(chǔ)性工作，因而法規(guī)立項(xiàng)的針對(duì)性至關(guān)重要。從我們的實(shí)踐看，在立項(xiàng)階段，應(yīng)在充分了解本地經(jīng)濟(jì)、政治、法制、文化、風(fēng)俗、民情等對(duì)立法調(diào)整的需求程度的基礎(chǔ)上，切實(shí)把地方立法同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，同解決本地實(shí)際問題結(jié)合起來，將影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的、反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的、體現(xiàn)最廣大人民意愿的項(xiàng)目列入立法規(guī)劃和計(jì)劃中。

一是針對(duì)本地區(qū)特有的問題，以自主性立法求特色。地方自主立法是對(duì)地方性事務(wù)的調(diào)整。地方性事務(wù)是指地方特有的事務(wù)，完全屬于地方管理或是特定地區(qū)基于特定的自然條件和歷史文化背景，不需要或者在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)不需要由國家立法來作統(tǒng)一規(guī)定。這種類型的立法，地方自主決定的空間較大，容易形成自己的顯著特色并產(chǎn)生較好的效益。例如，江蘇省人大常委會(huì)先后制定和批準(zhǔn)的太湖風(fēng)景名勝區(qū)條例、云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)條例、南京市重要近現(xiàn)代建筑和近現(xiàn)代建筑風(fēng)貌區(qū)保護(hù)條例、無錫市宜興紫砂保護(hù)條例、蘇州市昆曲保護(hù)條例等法規(guī)，都富有濃郁的地方特色，在實(shí)施中取得了比較好的效果。

二是針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中急需解決的突出問題，以先行性立法求示范。在地方改革發(fā)展的實(shí)踐中，往往會(huì)遇到一些迫切需要通過立法加以規(guī)范的新情況新問題，但在國家法律中又找不到現(xiàn)成的解決依據(jù)，這就為開展地方先行性立法提供了空間。對(duì)于這些國家尚未立法而現(xiàn)實(shí)又迫切需要用法規(guī)加以規(guī)范的領(lǐng)域，要在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，結(jié)合本地實(shí)際，主動(dòng)開展先行性立法，為解決地方實(shí)際問題提供法制保障。例如，江蘇對(duì)外開放較早，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)活躍，江蘇省較早就制定經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例、外資企業(yè)勞動(dòng)管理辦法、外資企業(yè)土地使用管理?xiàng)l例等法規(guī)，并在全國率先制定了外商投資財(cái)產(chǎn)價(jià)值鑒定條例、發(fā)展高新技術(shù)條例等，創(chuàng)造性地解決問題，為江蘇外向型經(jīng)濟(jì)率先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展提供了法規(guī)依據(jù)。本屆以來，在全國率先出臺(tái)了社區(qū)矯正條例、全民閱讀促進(jìn)條例、臺(tái)灣同胞投資保護(hù)條例等，有效解決了江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問題，起到了很好的示范效應(yīng)。同時(shí)，這類法規(guī)還填補(bǔ)了國家立法空白，為國家進(jìn)行相關(guān)立法積累了經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮了地方立法“試驗(yàn)田”的作用。

三是針對(duì)各方面普遍關(guān)注的重大問題，以實(shí)施性立法求細(xì)化。新形勢(shì)下，各方面提出的立法需求越來越多，哪些法規(guī)該立、哪些不該立，哪些該先立、哪些該后立，要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際需要，緊扣各方面普遍關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，有針對(duì)性地進(jìn)行法規(guī)立項(xiàng)，確保將有限的立法資源用在刀刃上。在實(shí)踐中，我們注重做好三個(gè)結(jié)合。法規(guī)立項(xiàng)與上位法實(shí)施相結(jié)合。地方立法的一個(gè)重要任務(wù)是把國家法律結(jié)合本地實(shí)際具體化，以保證法律更好地貫徹執(zhí)行。國家法律面廣量大，地方立法不能眉毛胡子一把抓，配套法規(guī)立項(xiàng)要結(jié)合實(shí)際，針對(duì)各方普遍關(guān)注但上位法規(guī)定比較原則、內(nèi)容不夠明確的，通過地方立法增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性，真正因地制宜地解決上位法在地方實(shí)施中的具體問題，切實(shí)保證國家法律在本地貫徹執(zhí)行。例如，江蘇省制定的義務(wù)教育法實(shí)施辦法、母嬰保健法實(shí)施辦法等，就結(jié)合江蘇省實(shí)際增加了具體管用的措施，出臺(tái)后受到好評(píng)。法規(guī)立項(xiàng)與貫徹落實(shí)省委重大決策部署相結(jié)合。我們?cè)诹㈨?xiàng)選題時(shí)準(zhǔn)確把握大局，統(tǒng)籌立法資源，做好頂層設(shè)計(jì)，從制度上推動(dòng)省委實(shí)施“八項(xiàng)工程”、推進(jìn)“兩個(gè)率先”和“邁上新臺(tái)階、建設(shè)新江蘇”等重大決策部署的貫徹落實(shí)，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全體人民一體遵循的行為準(zhǔn)則，體現(xiàn)出鮮明的地方特色。例如，本屆以來我們堅(jiān)持立法決策與省委重大決策緊密結(jié)合，優(yōu)先保障企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、公共文化服務(wù)、大氣污染防治等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，使地方立法更好地服務(wù)于全省工作大局。法規(guī)立項(xiàng)與關(guān)系人民群眾切身利益重點(diǎn)問題相結(jié)合。從法規(guī)立項(xiàng)這一源頭上，優(yōu)先選擇關(guān)系本地區(qū)老百姓切身利益、群眾普遍期待的立法項(xiàng)目。例如，我們?cè)谥贫ū緦梦迥炅⒎ㄒ?guī)劃征求意見時(shí)，代表和公民提出的醫(yī)療糾紛處理?xiàng)l例、養(yǎng)老服務(wù)條例、城市機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)條例等多件項(xiàng)目都是民生熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，均已納入五年立法規(guī)劃正式項(xiàng)目。

二、在法規(guī)起草中，必須廣泛聽取各方面意見，彰顯地方立法的民主性

地方立法如何突出地方特色是一個(gè)系統(tǒng)工程。地方性法規(guī)要真正反映本省的實(shí)際情況和人民群眾的意愿、彰顯地方的特色，必然要求我們?cè)诹⒎üぷ髦幸S富和完善民主立法形式，擴(kuò)大社會(huì)對(duì)立法工作的有序參與，廣泛聽取廣大人民群眾、專家學(xué)者、實(shí)際工作者的意見。這也是地方立法突出地方特色、確保立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是拓展征求公眾意見的廣度和深度。在地方立法工作中保證不同階層的意志和愿望得到充分有效表達(dá)，能夠促進(jìn)立法機(jī)關(guān)更加全面客觀地了解不同意見、觀點(diǎn)和要求，從而使所制定的地方法規(guī)最大限度地反映民意、集中民智、符合民心，妥善協(xié)調(diào)和處理各種利益關(guān)系和利益矛盾。在這方面，江蘇省在實(shí)踐中做到三個(gè)“堅(jiān)持”，取得了較好的效果。堅(jiān)持立法公開，方便群眾參與立法。只有立法過程全公開，才能讓社會(huì)公眾更好地參與立法活動(dòng)。多年來，江蘇省堅(jiān)持所有的法規(guī)草案都在江蘇人大網(wǎng)站上公布，便于公眾了解、知曉地方性法規(guī)的起草、審議等動(dòng)態(tài)過程，參與地方立法活動(dòng)；進(jìn)一步拓展立法公開的渠道，積極探索通過開通官方微博微信、召開新聞發(fā)布會(huì)、網(wǎng)上直播審議過程等形式公開立法信息，使公開更加及時(shí)、受眾更加廣泛、傳播更加迅速，增強(qiáng)立法公開的效果；所有的法規(guī)草案都向省轄市人大常委會(huì)、省相關(guān)部門、部分全國和省人大代表、部分立法咨詢專家書面征求意見。僅本屆開局第一年，就累計(jì)發(fā)出法規(guī)草案書面征求意見函314件，共收到反饋意見和建議809條，其中與百姓密切相關(guān)的愛國衛(wèi)生條例和機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例收到了社會(huì)各界的電子郵件、網(wǎng)上反饋意見及信函，累計(jì)提出意見和建議近210條。堅(jiān)持“走下去”，深入基層聽意見。突出地方特色需要地方立法接“地氣”，面對(duì)面聽取老百姓意見。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例立法過程中，我們到患病農(nóng)戶床頭收集民意；在機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例立法調(diào)研過程中，我們首次走進(jìn)基層社區(qū)直接聽取社區(qū)居民和有關(guān)方面代表的意見；在修改大氣污染防治條例草案時(shí)，我們深入立法聯(lián)系點(diǎn)和實(shí)地考察部分重點(diǎn)排污企業(yè)，先后召開聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)35次，收集匯總各方面意見1782條。堅(jiān)持“請(qǐng)進(jìn)來”，開門立法廣納言。通過在主流媒體發(fā)布公告，首次以公開邀請(qǐng)、自愿報(bào)名的方式確定立法座談會(huì)參加人員，邀請(qǐng)社會(huì)公眾對(duì)機(jī)動(dòng)車排氣污染防治立法提出意見和建議，吸引了省內(nèi)外多家媒體現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道，取得了較好的社會(huì)效果。通過“走下去”“請(qǐng)進(jìn)來”，豐富了立法調(diào)研、聽取意見的形式，為社會(huì)公眾了解江蘇省地方立法、直接參與地方立法探索了新途徑。在此基礎(chǔ)上，我們將圍繞探索建立公眾意見采納情況反饋機(jī)制，注重對(duì)社會(huì)公眾提出的立法建議進(jìn)行及時(shí)歸納整理，認(rèn)真研究分析，采納合理建議，并通過適當(dāng)方式反饋意見采納情況和理由，形成立法機(jī)關(guān)與公民的互動(dòng)，調(diào)動(dòng)公眾參與立法的積極性。

二是發(fā)揮代表法制專業(yè)組、立法專家咨詢組作用。地方立法突出地方特色，必須把理論與實(shí)踐有機(jī)地結(jié)合起來，這就需要我們實(shí)現(xiàn)理論工作者與實(shí)際工作者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，充分發(fā)揮“智庫”作用。本屆之初，省人大常委會(huì)選擇25名具有法律工作背景的省人大代表組成省人大代表法制專業(yè)組，聘請(qǐng)23名具有豐富立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的老同志、法學(xué)教學(xué)科研一線專家學(xué)者組成立法專家咨詢組。每部地方性法規(guī)一審后，都發(fā)函征求法制專業(yè)組代表、立法咨詢專家的意見，立法過程中召開座談會(huì)、論證會(huì)等，也根據(jù)需要邀請(qǐng)法制專業(yè)組代表、立法咨詢專家參加。代表和專家以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極建言獻(xiàn)策，為法規(guī)的修改完善提出了許多好的意見和建議，有效提高了地方立法質(zhì)量。

三是建立民主立法聯(lián)系點(diǎn)。在立法過程中，不少基層群眾雖然熱心立法活動(dòng)，但由于缺乏有效組織，對(duì)于立法工作的意見建議還缺少相關(guān)反映渠道。通過建立民主立法聯(lián)系點(diǎn)，可以有效組織基層群眾參與立法活動(dòng)，可以直接聽取基層意見。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出建立基層民主立法聯(lián)系點(diǎn)制度。2014年上半年，我們?cè)诔浞终{(diào)研的基礎(chǔ)上，認(rèn)真篩選并最終確定了15家基層單位作為江蘇省首批民主立法聯(lián)系點(diǎn)單位。目前，正在制定民主立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定，對(duì)立法聯(lián)系點(diǎn)的條件、承擔(dān)的工作、具體的工作要求、支持和保障等作出了具體規(guī)范，初步建立起一套管理制度，為立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立和運(yùn)行提供制度支持。

三、在法規(guī)論證中，必須深入研究評(píng)估，體現(xiàn)地方立法的科學(xué)性

立法的地方特色的源泉來自于實(shí)際。結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)法規(guī)進(jìn)行深入的研究論證，是突出地方特色、保證立法質(zhì)量的有效途徑。只有在充分征求各有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，通過召開聽證會(huì)、論證會(huì)等形式，對(duì)法規(guī)草案擬設(shè)定的某些制度進(jìn)行深入研究、提供科學(xué)依據(jù)，做到科學(xué)合理設(shè)置權(quán)利義務(wù)，防止和克服部門利益傾向，制定的地方性法規(guī)才能夠體現(xiàn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的特殊性，才能夠切實(shí)解決社會(huì)生活中的現(xiàn)實(shí)問題。

一是舉行立法聽證和立法論證。在立法過程中，對(duì)涉及人民群眾切身利益的事項(xiàng)進(jìn)行聽證，直接聽取相關(guān)利益群體的意見，并作為立法的重要參考，對(duì)于突出地方立法特色十分重要。江蘇省在立法聽證方面積極實(shí)踐，先后舉行了物業(yè)管理?xiàng)l例、城市房地產(chǎn)管理?xiàng)l例、中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防和處理?xiàng)l例、宗教事務(wù)條例（修訂）和學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例立法聽證會(huì)，并積極采納意見建議。例如，在省學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)條例（草案）立法聽證會(huì)上，聽證代表提出的“初中學(xué)生每天書面家庭作業(yè)總計(jì)控制在一個(gè)半小時(shí)以內(nèi)，高中學(xué)生每天書面家庭作業(yè)總計(jì)控制在兩個(gè)小時(shí)以內(nèi)”“普通高級(jí)中學(xué)學(xué)生的健康體檢費(fèi)用由政府財(cái)政予以保障”等意見和建議，在修改法規(guī)草案時(shí)均得以采納，增強(qiáng)了法規(guī)的科學(xué)性和針對(duì)性。對(duì)于法規(guī)草案中專業(yè)性較強(qiáng)、爭(zhēng)議較大的重大問題，組織有關(guān)方面專家進(jìn)行論證，是保證法規(guī)制度設(shè)計(jì)科學(xué)性的重要措施。在立法論證方面，為了使立法更加符合客觀規(guī)律，更加具有可操作性，我們?cè)谛薷拇髿馕廴痉乐螚l例草案時(shí)，分別召開了由省人大法制專業(yè)組代表、環(huán)保專家和立法咨詢專家組成員、部分高校學(xué)者參加的立法論證會(huì)。專家們結(jié)合自身專業(yè)和研究重點(diǎn)，就大氣污染防治措施、大氣污染物排污許可、實(shí)行跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、強(qiáng)化政府監(jiān)管職能等提出了具體意見。通過專家論證，充分聽取和采納合理的意見和建議，切實(shí)增強(qiáng)了立法的科學(xué)性和可操作性。立法法的修改，對(duì)進(jìn)一步建立健全立法聽證、論證工作機(jī)制提出了要求。為此，應(yīng)積極探索靈活、便捷的立法聽證、論證方式，提高立法聽證、論證效率，做到立法聽證論證常態(tài)化；建立立法聽證、論證報(bào)告制，立法聽證會(huì)、論證會(huì)結(jié)束后，要制作聽證報(bào)告、論證報(bào)告；建立完善反饋機(jī)制，把意見的吸納情況告知聽證陳述人、論證參加人，切實(shí)保障立法聽證、論證效果。

二是開展立法后評(píng)估和法規(guī)案表決前評(píng)估。立法后評(píng)估是立法工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。地方性法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后，在立法部門的主持下，對(duì)法規(guī)質(zhì)量及其實(shí)施效果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)法規(guī)本身存在的不足，提出修改完善的建議，并及時(shí)將其納入立法程序，有利于進(jìn)一步改進(jìn)立法，提高地方性法規(guī)的針對(duì)性、可操作性和可執(zhí)行性，充分體現(xiàn)地方特色。江蘇省人大常委會(huì)在2011年首次開展了立法后評(píng)估工作，對(duì)省道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理?xiàng)l例進(jìn)行評(píng)估，采用多種方式多渠道、多層次獲取各方面對(duì)條例的評(píng)價(jià)意見。評(píng)估報(bào)告全面、客觀、準(zhǔn)確地反映了條例實(shí)施后取得的實(shí)際效果和存在的問題，提出了修改完善條例和改進(jìn)立法工作的建議，為修改條例打下了基礎(chǔ)，對(duì)于進(jìn)一步完善立法工作機(jī)制、提升立法工作科學(xué)化水平也有著積極意義。對(duì)法規(guī)草案中專業(yè)性較強(qiáng)、爭(zhēng)議較大的重大問題，我們還探索開展表決前評(píng)估工作，本屆省人大常委會(huì)首次召開法規(guī)案表決前評(píng)估論證會(huì)，就省愛國衛(wèi)生條例（草案修改稿）中煙霧危害控制的有關(guān)規(guī)定專門進(jìn)行評(píng)估、論證。省人大代表、立法專家、疾控專家、煙草經(jīng)營單位、公共場(chǎng)所管理單位、基層執(zhí)法部門以及普通市民等各方面代表，圍繞公共場(chǎng)所控?zé)煹牧⒎ɑA(chǔ)、前瞻性與可操作性展開評(píng)估和論證，并對(duì)控?zé)熤贫仍O(shè)計(jì)等方面發(fā)表了各自的意見和建議，為常委會(huì)立法決策提供了客觀依據(jù)。此外，黨的十八屆四中全會(huì)要求對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，引入第三方評(píng)估。這要求我們立足于發(fā)揮人大常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，積極發(fā)揮爭(zhēng)議協(xié)調(diào)職能，通過第三方評(píng)估，在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上，客觀公正地協(xié)調(diào)爭(zhēng)議。

三是完善地方性法規(guī)草案審議、表決程序。地方立法特色不是任何個(gè)人或者少數(shù)人創(chuàng)造的，是按立法程序，集體努力、集中智慧的結(jié)果。從這個(gè)意義上說，完善地方性法規(guī)草案審議程序，提高常委會(huì)的審議質(zhì)量，是地方立法突出地方特色的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。地方人大常委會(huì)審議一般采用“兩審制”，這是由于地方性法規(guī)適用范圍較小，內(nèi)容主要是實(shí)施性或者有關(guān)地方事務(wù)的規(guī)范，其原則或者法理都可以從直接上位法或者間接上位法、國家的政策規(guī)范中找到依據(jù)，因此“兩審制”是符合地方實(shí)際的。但對(duì)于關(guān)系到人民群眾切身利益、審議意見分歧較多、爭(zhēng)論比較激烈的法規(guī)案，可提請(qǐng)三次以上審議再交付表決。對(duì)關(guān)系全局的重大地方性法規(guī)，還可在人大常委會(huì)審議的基礎(chǔ)上提交人民代表大會(huì)表決。鑒于大氣污染防治的嚴(yán)峻形勢(shì)，江蘇省2014年對(duì)百姓熱議、社會(huì)關(guān)注度高、關(guān)系人民群眾切身利益的大氣污染防治條例，在省人大常委會(huì)三次審議的基礎(chǔ)上，提交省人代會(huì)審議表決。此外，對(duì)重要條款還可以探索單獨(dú)表決，從而提高法規(guī)審議的質(zhì)量。

四、在法規(guī)內(nèi)容上，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化地方立法的可操作性

立法是一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的社會(huì)活動(dòng)，檢驗(yàn)地方立法質(zhì)量高不高、地方特色突不突出，主要看法規(guī)施行的效果如何，能不能在調(diào)整社會(huì)關(guān)系、解決實(shí)際問題中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。這就需要我們高度重視地方立法內(nèi)容的可操作性，即條文規(guī)范具體、程序完備明確、舉措成熟有力，能夠?qū)崒?shí)在在解決實(shí)際問題。

一是突出問題導(dǎo)向，力求有效解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題。立法的目的在于管用。所謂“針對(duì)問題立法、立法解決問題”，地方立法需要而且應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題中的社會(huì)關(guān)系加以及時(shí)調(diào)整，為又好又快發(fā)展提供立法支持和法制保障；需要而且應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)涉及維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)問題的社會(huì)關(guān)系予以及時(shí)調(diào)整，為表達(dá)人民訴求，維護(hù)合法權(quán)益，提供立法支持和法制保障。例如，我們?cè)谛薷臋C(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例過程中，緊密結(jié)合國務(wù)院大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的要求，針對(duì)江蘇省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治工作中的突出問題，重點(diǎn)強(qiáng)化了機(jī)動(dòng)車排氣污染預(yù)防、控制、檢驗(yàn)和治理措施，有效地遏制機(jī)動(dòng)車污染；對(duì)老百姓關(guān)心的車輛限購問題，明確規(guī)定采取控制機(jī)動(dòng)車保有量的措施，應(yīng)當(dāng)公開征求公眾意見，經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審議，并在實(shí)施三十日前向社會(huì)公告。

二是突出精細(xì)化，力求法規(guī)內(nèi)容務(wù)實(shí)管用。在社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的今天，地方立法對(duì)法制的各個(gè)環(huán)節(jié)的需求，在整體上已經(jīng)上了一個(gè)層次，對(duì)立法觀念、立法制度、立法技術(shù)等方面都有了比較高的質(zhì)量需求。地方立法的重要價(jià)值之一在于，在國家立法調(diào)整的某個(gè)領(lǐng)域大的框架之下，對(duì)國家立法所調(diào)整的事項(xiàng)作進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充，增加程序性和可操作性的內(nèi)容。例如，過去高速公路收費(fèi)道口擁堵是老百姓強(qiáng)烈反映的一個(gè)突出問題，江蘇省在修改高速公路條例時(shí)，經(jīng)過深入分析研究，作出了車輛收費(fèi)排隊(duì)超過200米應(yīng)當(dāng)免費(fèi)放行的規(guī)定。這一規(guī)定具有很強(qiáng)的可操作性，使這一問題得到了有效化解，是地方立法調(diào)整事項(xiàng)精細(xì)化的成功實(shí)踐。

三是突出單一化，力求立法體例“小而精”。在國家立法層面，“代表性”和“骨干性”法律法規(guī)都已健全，地方立法由于其處于補(bǔ)充和細(xì)化國家立法的特殊地位，在立法形式上可以不同于國家立法。從突出地方特色來說，地方立法在其調(diào)整范圍和調(diào)整的事項(xiàng)上應(yīng)當(dāng)更加單一化，根據(jù)地方實(shí)際走“小而精”的道路。在立法體例上“成熟幾條搞幾條，需要幾條搞幾條”，重在管用，而不是搞“大而全、小而全”。江蘇省前些年先后出臺(tái)了關(guān)于在長江江蘇水域嚴(yán)禁非法采砂的決定、關(guān)于在蘇錫常地區(qū)限期禁止開采地下水的決定、關(guān)于限制開山采石的決定，這三個(gè)決定條款都只有十幾條，但卻都有針對(duì)性地解決了本地需要解決的實(shí)際問題，體現(xiàn)了地方特色。

建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，在新的歷史起點(diǎn)上做好地方立法工作，任重而道遠(yuǎn)。我們將結(jié)合省情實(shí)際，積極探索創(chuàng)新，不斷完善立法體制機(jī)制，努力走出一條具有“江蘇特色”的地方立法之路，為“邁上新臺(tái)階、建設(shè)新江蘇”提供更有力的法制保障。

（作者單位：江蘇省人大常委會(huì)研究室）