從水利工程代建制的實踐談建設管理中“兩手發(fā)力”方法論的運用

劉 平

（南通市水利局，江蘇 南通 226001）

1 改革深入，水利工程建設體制需要新的實踐

代建制的起源是CM 項目管理模式（Construction Manager），為項目業(yè)主提供工程管理的服務。代建制是一種由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目的可行性研究、勘察、設計、監(jiān)理、施工等部分或全過程管理，并按照建設項目工期和設計要求完成建設任務，直至項目竣工驗收后交付使用人的項目建設管理模式。作為公益性基礎設施的建設，水利工程項目建設在較長時期內秉承自建自管的管理模式。尤其是“四項制度”的全面落實，為水利工程建設管理工作劃定了框架，建有章法，管有措施，項目的建設進度、質量和安全同步推進，有序推進了工程建設管理體制改革創(chuàng)新。但現行建管體制也存在一些弱點，如：投資控制機制效果不顯著，決策和實施變更多，成本失真，投資超概或工期控制難等。

為深化水利工程建設管理體制改革，提高建設管理水平和投資效益，江蘇省水利廳出臺了《江蘇省水利工程建設項目代建制試行辦法》，要求總投資1000萬元以上、政府投資占總投資額30%以上的公益性水利工程建設項目實行代建制，通過招標選擇專業(yè)化、具有工程建設管理經驗、技術和能力的項目管理單位（也稱代建單位），負責公益性水利建設項目的投資管理和建設組織實施工作，建成后交付使用單位。這標志著水利工程建設管理方式將從自管型轉向專業(yè)化、市場化，是新時期深化水利改革的重要舉措，是落實習近平總書記“兩手發(fā)力”治水思路的有效形式。

代建制近些年已經在多地、多領域推廣。南通水利行業(yè)在落實項目法人責任制、推廣代建制等方面也有一定探索和實踐。早在2002年，如皋市對城市河道整治工程建設曾作過委托建設、集中建設等形式的探索。南通經濟技術開發(fā)區(qū)自2013年下半年起，已全部將公益性水利基礎設施的建設項目交由代理單位建設（國有企業(yè)），其代建單位內設機構應專業(yè)齊全，年代理建設總值在10 億元以上，是典型的政府集中建設體制，企業(yè)經營管理納入當地政府考核。代建效果總體良好。

2 且試且行，水利工程代建制需要正確考量

2.1 代建制發(fā)揮的優(yōu)勢

代建制是政府投資項目引入以合同管理為核心的建設管理機制，順應了黨的十八屆三中全會提出的“經濟體制改革的核心是處理好政府與市場的關系”的要求，將項目建設管理的具體事務交給社會化、專業(yè)化企業(yè)，發(fā)揮市場的決定性作用和社會組織的專業(yè)優(yōu)勢，促進政府轉變職能。

一是有利于理順職能，實現建管分離。通過委托代理的方式，把建設單位（或使用單位）的職責在建設期間分離出來，由第三方——代建單位行使建設期項目法人的職責，以合同來約束投資主體（業(yè)主）、使用（管理）單位與代建單位三方的行為，明晰相關責任，克服“投、建、管、用”多位一體產生的職能交叉等缺陷，是項目法人責任制的補充和延伸，符合改革投資體制的政策導向。

二是有利于項目管理隊伍專業(yè)化?，F有項目法人幾乎全部是與政府、主管部門或原單位關系模糊，事業(yè)、機關人員相混雜的臨時組建機構，人事關系、工資和福利待遇及開支渠道不變，項目結束仍回原崗位。結果是建一個項目，換一批新人，沒有經驗的積累，沒有技術的傳承和擴展，行政成本高。代建后，建設工程技術、管理集約化、專業(yè)化、社會化，管理效率和水平得以提升。

三是有利于提高建設投資控制效果?，F行體制投資控制主要在項目可行性研究階段，而實施階段成本控制側重于落實。水利因其公益性，上級往往給予建設項目一定量的投資補助。因而有的項目在前期階段就有意放大投資規(guī)模，多報少建，變相提高補助比例；也有的項目為爭取上馬，故意壓低造價，后期再設法調增規(guī)模；還有些由管理單位兼任法人的項目，為追求單位利益，擅自提高標準，改變功能，突破投資規(guī)模。因此，造成工程成本失真現象較多。代建制切斷了使用單位與建設過程的權益鏈，改進了投資成本控制效果。

四是有利于更好落實項目法人責任制。項目法人是經過合法程序產生的、承擔“對項目建設全過程負責，對工程質量、工程進度和資金管理負總責”的法定責任特定主體。但公益性建設項目的項目法人普遍是既沒有資產、自身合法利益也無明確來源的兼職機構，本質上是行政領導責任制，不具備法人主體資格，只有有限決定權，沒有承擔民事責任能力，責任難以追溯，責、權虛位。委托代建后，則代建單位具備法定資格和經濟賠償能力，能真正擔當起全面建設管理責任。項目投資單位和使用單位也從決策角色轉變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色，有利于規(guī)范政府投資項目管理行為。

五是有利于強化建設過程的監(jiān)管。“四項”制度建管模式下，項目法人對建設過程監(jiān)管主要依賴于監(jiān)理。受業(yè)主委托，監(jiān)理依據承發(fā)包合同對施工承包商進行監(jiān)督和管理，但監(jiān)理主要作用局限在施工階段。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主后期“三控制一管理”的一種補充或輔助。代建后，代建單位在合同規(guī)定的范圍內進行全面管理，既包括施工，也可包括設計，甚至包括可行性研究，擴大了管理覆蓋面，有利于業(yè)主騰出更多的精力深化宏觀控制，把該管的事管好、管到位。

六是有利于更充分地發(fā)揮市場競爭機制作用。競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。利益機制會促進代建單位在更多環(huán)節(jié)參與招標采購，充分競爭，盡其所能，以合理的報價提供最優(yōu)的技術方案、服務和產品。不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

七是有利于防范權力尋租。自建自管方式下行政權力過分“貼近”企業(yè)，并對企業(yè)利潤擁有絕對的權力影響。無疑，隨之而來的是權力尋租的腐敗風險增大。代建制使投資、使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購和招標、定標活動，能夠從機制上分清行政權力與市場資本、利益體的界限并將其隔離，防止招標、工程量簽證等過程的腐敗行為，保護干部的安全。

2.2 推進代建制需要加快制度完善

代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利（包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權，成本的控制權），同時承擔相應的責任。從各地、各行業(yè)推行代建制的實踐來看，總體效果是積極、肯定的。推廣代建制，也迫切需要從法制、體制和機制等層面加以理順和規(guī)范，確立其法律地位，合理明晰投資、代理、使用單位之間的責、權、利關系。

一是代建單位的法律地位不明確。代建制是改革建設體制的新產物，代建單位在國家基本建設程序中沒有法律授予的地位，代建制度是一種民事委托還是行政委托關系未明確。作為一種利益驅動的主體承擔公共投資非贏利性項目的法人主體，社會公眾對企業(yè)監(jiān)督方式、提供公共物品過程中企業(yè)倒閉或破產如何明晰責任等，缺少法律制度的規(guī)范。

二是代建各方權責界定不清晰。代建合同沒有規(guī)范格式，簽訂合同主體不明確，雙方權職界定難，必定形成責任追究難。代建標的是管理服務，本質上是一種咨詢管理類合約，代建單位一般既不可能承擔工程成本失控的全部風險（包括審批成本變動、原材料市場波動等），也不會享受工程成本降低的所有效益。代建合同轉移了建設的民事責任風險，但建設單位的行政責任等風險并沒有轉移。

三是業(yè)主對工程資金管理難規(guī)范?？刂仆顿Y貫穿于整個建設過程。水利建設投資是政府性特定的財政資金，普遍實行專戶存儲、專賬核算、專款專用的“三?！敝贫?，使用管理要求高、制度嚴。代建單位的財務管理和政府項目財務管理要求不一樣，決定了企業(yè)資金的使用管理很難統(tǒng)一到政府要求上來。

四是代建費用進入建設成本政策不明朗。目前，全國都還沒有以地域或行業(yè)統(tǒng)一的代建費開支標準和定額，大部分地區(qū)參照建設單位管理費的標準來執(zhí)行。而建設單位管理費是建設單位從項目開工起至竣工財務決算止發(fā)生的管理性質的開支，是非完全成本型費用，不包含項目開工前的管理費用、在原單位發(fā)放的人員工資、“五險一金”等，也不涉及稅金、利潤和風險成本。因此，按建設單位管理費標準控制明顯偏低。降低工程成本后提取一定比例獎勵給代建單位的激勵屬性，于情合理，于法無據。代建費用不進入建設成本，不量化，不利于代建市場的建設，不利于代建制推進。

五是“建設”和“使用”分離不徹底。實行代建制的目標之一就是要解決“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的矛盾。有些使用單位為了部門的利益，不排除存在抵觸情緒。在代建過程中不積極主動配合，不履行應承擔的責任，或是不愿放棄自己的權力，超越權限干涉代建單位的正常工作，影響項目的實施。

六是代建制市場化程度不高。代建市場處于發(fā)育期，代建單位少，缺少經驗豐富、水平高的代建企業(yè)，水利等專業(yè)性代建單位更少，良性競爭的市場機制尚未形成。少數以政府為主導組建的專業(yè)管理機構模式，多隸屬于政府部門，政企不分、產權不明、責權不清的現象依然存在，企業(yè)與相關政府部門的裙帶關系，自然形成一種行業(yè)保護、地方保護主義，將阻礙代建制市場化進程。

3 “兩手發(fā)力”，水利工程代建制需要總結完善

水利基本建設項目管理體制改革勢在必行，代建制是對完善項目法人負責制的積極探索。在充分運用政府調控“有形之手”的基礎上，更要善于運用市場調節(jié)“無形之手”，將部分政府責任以特許經營的方式轉移給企業(yè)，形成“利益分享、風險共擔、全程合作”的政府與企業(yè)主體的共同體關系，推進水利公共服務承接主體和提供方式的多元化。

（1）水利建設管理方式要多元化。代建制不增加政府行政成本，基本不增加工程成本。代建制在水利行業(yè)剛剛起步，涉及觀念轉變和利益的調整，推行過程中難免會存在觀望思想，必定會遇到許多矛盾、困難。必須轉變觀念，從深化政府投資體制改革、理順政府與市場關系的需要出發(fā)，形成剛性要求，統(tǒng)一認識，在試行中探索、探索中完善、完善中提高，穩(wěn)妥推廣。

（2）委托代建的先決條件要把嚴。委托代理合同必須嚴肅、公平、公正履行。要賦予代建單位應有的職、責、權，并為項目建設和管理經營創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。要把資金足額、及時到位以及征地拆遷、外部協調等前期工作的充分性作為代建的基本前提條件，避免代建過程、履約考核產生矛盾與糾紛。

（3）行業(yè)管理作用要加強。要明確代建體監(jiān)督管理部門，明確組織、協調、指導、管理責任。要依據《建筑法》、《行政許可法》等嚴格界定代建單位的法律地位，建立有序的市場準入制度。嚴格地說，代建制的本質是“代管”，而非真正意義的“代建”。代建職能有別于設計、咨詢類服務，也不同于實體施工總承包，是技術與服務的綜合集成，需要有豐富的業(yè)務技術、經濟、管理、法律以及與政府溝通協調等實踐經驗。現有代建單位都沒有前期代理業(yè)績，有的沒有建設經歷，有的沒有監(jiān)督協調經驗，有的沒有咨詢服務能力，無疑會影響代建效果。代建體作為新的管理組織，其資格、能力、業(yè)績底線和專業(yè)等級必須綜合認定，不能簡單以建設資質或咨詢服務資質替代“代管”資質，尤其是代建涉及經濟責任履行，必須明確代建單位注冊資本金分級底線。要制定“一條龍”和同體監(jiān)督等回避制度，確保參建各方公正、獨立、自主地履行職責。要規(guī)范代建運作程序，建立誠信管理和考核制度，培育健康的代建市場。

（4）代建模式探索要深化。從各地試行代建合同模式看，有委托代理、指定代理和三方代建等，三種模式各有千秋，需要總結、摸索、優(yōu)化。現階段指定集中代理建設或許相對容易被接受。大力探索“政府確定項目投資及建設計劃—掛牌出讓項目代建權或招標選擇工程代建單位—代建單位自行投資建設并實施全過程管理—政府組織項目驗收—交付使用單位—政府一次性或分期償付工程款”BT 式代建，真正從“代管體”走向“代建式”，使政府由公共工程的直接“生產商”，成為公共工程和服務的“消費者”。

（5）過程監(jiān)管必須強化。委托代建不等于放任不管。委托后，應盡快建立各方的內部及對外信息管理系統(tǒng)和項目監(jiān)督、協調工作機制，尤其要建立代建單位基本建設程序、項目功能設計與變更的審查認定、招標投標、質量控制、工期進度、階段驗收等重要環(huán)節(jié)向業(yè)主方定期報告制度以及重要過程的業(yè)主參與制度。建立健全建設資金使用管理監(jiān)督、審計、稽察制度。完善建設財務會計制度，明晰代建費用與建設單位管理費用的關系，明確開支范圍、標準、內容。委托代建時必須簽訂投資包干協議，附帶履約保函，為從經濟上制約代建單位的違規(guī)行為提供保障。加強對代建各方的履約考核、外部考核和內部考核。

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