社區(qū)治理創(chuàng)新研究——以臨朐為例

( 中共臨朐縣委黨校 山東濰坊 262600 )

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，社區(qū)治理的內(nèi)容和形式也不斷發(fā)生變化。臨朐相較于濰坊市內(nèi)其他縣市區(qū)，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。近年來(lái)，臨朐以社區(qū)治理創(chuàng)新為載體，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展，城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)突出各自優(yōu)勢(shì)，互補(bǔ)、協(xié)調(diào)、互動(dòng)、互助，形成了城市帶動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)村補(bǔ)給城市的良性循環(huán)。

一、臨朐社區(qū)治理創(chuàng)新的主要做法

臨朐縣2010年3月開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村行政管理體制改革，把原先的937個(gè)行政村合并為345個(gè)中心村。縣政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)工作的意見(jiàn)》，成立了社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一指導(dǎo)全縣的城鄉(xiāng)社區(qū)一體化建設(shè)。按照規(guī)模適度、地域相近、有利于整合利用現(xiàn)有公共資源的原則，臨朐在全縣規(guī)劃了65個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)覆蓋10-15個(gè)行政村約3000戶人家。

1.因地制宜，分類規(guī)化，分類指導(dǎo)。根據(jù)全縣各地發(fā)展基礎(chǔ)，臨朐把社區(qū)建設(shè)分為四類。一是城中村改造后形成的社區(qū)。城中村村民已無(wú)地可種，大部分從事第二、第三產(chǎn)業(yè)。通過(guò)城中村改造，村民全部上樓，不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，著力進(jìn)行文化思想建設(shè)和居民素質(zhì)提升，促使居民從質(zhì)上完成從村民到市民的轉(zhuǎn)變；二是城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)。這類社區(qū)人員一般有兩部分組成，一部分是原有居民，家中有少量土地，但不以務(wù)農(nóng)為主，另一部分是外來(lái)打工人員。這類社區(qū)情況最復(fù)雜，管理及服務(wù)任務(wù)最重；三是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地村為中心，輻射周圍形成社區(qū)。這類社區(qū)在發(fā)展時(shí)打破原村莊建制，積極實(shí)施村莊改造，重點(diǎn)建設(shè)新型農(nóng)民居住區(qū)，著力打造綜合服務(wù)中心，成為推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的主要力量；四是大村帶動(dòng)型社區(qū)。在非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地，選擇那些人口較多、基礎(chǔ)條件較好、村級(jí)班子健全有力、群眾滿意度高的大村作為中心村，成立社區(qū)，配套完善綜合服務(wù)功能，輻射帶動(dòng)周邊發(fā)展。

2.財(cái)政扶持，多元投入，有效利用閑置資源。臨朐建立了“政府引導(dǎo)、多方參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的資金投入模式，形成了各級(jí)財(cái)政配套、各類涉農(nóng)部門幫扶、各種社會(huì)力量投入相結(jié)合的資金投入機(jī)制?？h直部門進(jìn)行包靠幫扶，全縣把26個(gè)重要社區(qū)駐地村，作為“規(guī)范化建設(shè)重點(diǎn)村”進(jìn)行建設(shè)，要求縣直包靠部門從資金、物資等方面提供扶持，力圖以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。鼓勵(lì)社會(huì)資金投入，把吸引無(wú)償捐助、回報(bào)鄉(xiāng)親與運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、獲得合理回報(bào)相結(jié)合，引導(dǎo)各類社會(huì)資金投入到社區(qū)建設(shè)上來(lái)。積極利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后的閑置資源，如已撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公樓、已合并學(xué)校后所棄校舍、已棄置計(jì)生站、供銷社等，進(jìn)行設(shè)施提升改造，一方面使閑置資源得到了充分統(tǒng)籌利用，另一方面也節(jié)省了大量建設(shè)資金。

3．完善服務(wù)體系，創(chuàng)建服務(wù)中心。按照“統(tǒng)籌兼顧、以人為本和服務(wù)至上”的原則，臨朐著重完善社區(qū)的服務(wù)功能，以社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)為核心，不斷擴(kuò)大服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量。在服務(wù)方式上，根據(jù)服務(wù)類別做出職責(zé)劃分，在社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立專業(yè)性服務(wù)窗口，各專業(yè)服務(wù)窗口集中辦公，“一站式”服務(wù)。在服務(wù)內(nèi)容上，一是提供均等化的基本公共服務(wù)，大力進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，組織、支持各種健康有益的文化活動(dòng)，完善醫(yī)療體系，整治美化環(huán)境，健全社會(huì)保障，維護(hù)社區(qū)治安；二是支持成立各種專業(yè)合作社，積極為社區(qū)居民提供農(nóng)資、科技、信息、信貸等經(jīng)濟(jì)方面的服務(wù)；三是完善居民自我服務(wù)體系，支持成立各種社會(huì)互助組織，引導(dǎo)其健康發(fā)展，充分發(fā)揮其在調(diào)節(jié)糾紛、婚喪嫁娶、困難幫助等方面的作用；四是大力開(kāi)展志愿服務(wù)，滿足農(nóng)村居民的一些特殊服務(wù)需求，如殘疾人救助、心理咨詢、義務(wù)診療等，彌補(bǔ)其它服務(wù)的不足。

二、臨朐社區(qū)治理創(chuàng)新的積極效應(yīng)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)基本要求。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消和農(nóng)村市場(chǎng)機(jī)制的完善，農(nóng)民對(duì)政府公共服務(wù)的需求在與日俱增。特別是醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)治安、人口計(jì)生、社會(huì)保障及優(yōu)撫等方面的公共服務(wù)，由于與群眾生活息息相關(guān)，更加受到農(nóng)民的關(guān)注。臨朐社區(qū)治理創(chuàng)新，注重城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)人流、物流、信息流在城鄉(xiāng)之間的暢通運(yùn)行，打破公共服務(wù)供給方面的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，形成以中心城區(qū)、城區(qū)副中心、重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村為框架的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，為臨朐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了積極效應(yīng)。

1.社區(qū)治理創(chuàng)新有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為各種資金投入提供了很好的機(jī)會(huì)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，又可以吸引更多的外來(lái)投資，從而形成良性循環(huán)，不斷增強(qiáng)農(nóng)村自我發(fā)展自我造血的能力。

2.社區(qū)治理創(chuàng)新為縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化提供了有效載體。隨著農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求也越來(lái)越多，標(biāo)準(zhǔn)也越來(lái)越高。醫(yī)療、文化、環(huán)保、治安等各方面的公共需求，原先的農(nóng)村體制已不能滿足，城鄉(xiāng)一體的社區(qū)建設(shè)則能有效解決這個(gè)問(wèn)題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)建設(shè),可以為農(nóng)村居民提供類似城市的服務(wù),在促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)增收的同時(shí)，大幅度提高農(nóng)民的文化消費(fèi)，同時(shí)改善農(nóng)村臟、亂、差的落后生活環(huán)境，把農(nóng)村變得更加美麗。

3.社區(qū)治理創(chuàng)新有利于城市與農(nóng)村之間各種生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。例如，城市發(fā)展中用地短缺，而農(nóng)村可以通過(guò)社區(qū)建設(shè)，騰挪出大量建筑用地。再例如，城市發(fā)展需要大量勞動(dòng)力，農(nóng)村勞動(dòng)力比較富裕，通過(guò)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化這個(gè)平臺(tái)，可以逐步把農(nóng)民變市民，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的相互交融、相互協(xié)調(diào)的發(fā)展。

三、臨朐社區(qū)治理創(chuàng)新中存在的主要問(wèn)題

臨朐縣依據(jù)現(xiàn)實(shí)，在社區(qū)治理的過(guò)程中，探索出一套在欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法，并取得了較好成效，越來(lái)越多的社區(qū)居民從中得到實(shí)惠。但是，我們必須看到，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、農(nóng)民文化程度不高等各種不利因素的存在，臨朐的城鄉(xiāng)一體化社區(qū)建設(shè)還存在著的一些問(wèn)題。深入分析和妥善解決這些問(wèn)題，將會(huì)有利于城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化的進(jìn)一步發(fā)展。

一是社區(qū)建設(shè)官方色彩濃厚，政府與社區(qū)角色界定不明確。在社區(qū)建設(shè)中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用是應(yīng)當(dāng)肯定的，但是社區(qū)不是政府，兩者還是有相當(dāng)區(qū)別的。臨朐在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)一體化的過(guò)程中，政府一直是提供公共服務(wù)的主體，部分人就據(jù)此認(rèn)為社區(qū)是政府的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)工作就是政府職能的延伸，以抓政府工作的方式抓社區(qū)建設(shè)與管理。這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，一方面造成政府“越位”現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)政府資源，而且影響社區(qū)功能的發(fā)揮，居民還很容易形成誤解，認(rèn)為社區(qū)建設(shè)是純政府事務(wù)，與自己無(wú)關(guān)，所以不能調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性，甚至產(chǎn)生抵觸情緒；另一方面，造成政府“缺位”現(xiàn)象，致使社區(qū)在具體服務(wù)內(nèi)容上缺乏針對(duì)性，追求政績(jī)的形式主義有所增長(zhǎng)，而群眾真正需要的一些服務(wù)內(nèi)容，卻出現(xiàn)空白，在社區(qū)無(wú)法解決，服務(wù)方式單一老套，服務(wù)質(zhì)量無(wú)法令群眾滿意。

二是建設(shè)資金來(lái)源單一，公共產(chǎn)品供給不足。臨朐是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口占全縣人口的大多數(shù)，財(cái)政收入與人均收入與全市發(fā)達(dá)地區(qū)相比，還有一定差距。社區(qū)建設(shè)有很大一部分是需要政府投資的福利性和公益性項(xiàng)目，由于財(cái)政薄弱，導(dǎo)致資金投入不足，很多東西想搞往往是有心無(wú)力。政府投入往往缺乏計(jì)劃性和經(jīng)常性，后續(xù)能力不足。即使投資，規(guī)模也小，有的地方甚至還存在著投入的盲目性與隨意性。從吸引社會(huì)資金投入的方面來(lái)看，雖然也采取了很多措施，但情況也不容樂(lè)觀。社會(huì)項(xiàng)目投資，往往薄利、微利。從投資資金來(lái)講，以最少的投入獲取最大的回報(bào)，是它的本性追求，這兩方的反差，使得社會(huì)建設(shè)很難吸引到社會(huì)資金，由此造成社區(qū)建設(shè)資金來(lái)源單一。由于資金缺乏，致使公共產(chǎn)品供給不足。政府往往注意表面的硬件方面的建設(shè)，而對(duì)服務(wù)的軟件方面，如科技推廣、文化娛樂(lè)、教育培訓(xùn)、信息共亨往往做得不夠。

三是社區(qū)組織管理水平不高，專業(yè)人才缺乏。社區(qū)建設(shè)需要一支具有較高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍。從臨朐的實(shí)際來(lái)看，城中村社區(qū)在這方面搞得較好，如興隆社區(qū)，2013年4月曾面向社會(huì)公開(kāi)招聘社區(qū)工作人員，報(bào)考人數(shù)較多，競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，最后擇優(yōu)錄取了三名大學(xué)本科學(xué)歷、能力較為突出的社區(qū)工作人員。但是對(duì)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，因沒(méi)有吸引人才的優(yōu)厚待遇，就沒(méi)有實(shí)行這種辦法的可能。從面上看，社區(qū)普遍缺乏人才，組織管理水平不高。社區(qū)干部往往從村內(nèi)選舉出來(lái)，年齡偏大、文化偏低，組織水平一般。在社區(qū)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)上，也是投入較少，培訓(xùn)質(zhì)量得不到保證。社區(qū)組織往往缺乏健全的運(yùn)行管理機(jī)制，缺乏有效的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，群眾認(rèn)同度低，社區(qū)的作用發(fā)揮受到了很大限制。

四、深化社區(qū)治理創(chuàng)新的對(duì)策建議

以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略部署。在此背景下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在社區(qū)治理時(shí)尤其要體現(xiàn)城鄉(xiāng)等值的社會(huì)理念，摒棄城鄉(xiāng)二元治理的思想，使農(nóng)村社區(qū)居民與城市社區(qū)居民共享改革發(fā)展的成果。

1.堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，建立協(xié)同推進(jìn)工作機(jī)制。首先，要把城鄉(xiāng)社區(qū)治理作為一盤棋通盤考慮。通過(guò)城鄉(xiāng)一體化社區(qū)治理，逐步消除城鄉(xiāng)差別，為農(nóng)村居民創(chuàng)造一個(gè)與城市居民一樣、各種權(quán)利都能得到保障的生產(chǎn)和生活環(huán)境。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)文化落后、資金短缺，各方面建設(shè)條件與城市無(wú)法相比，作為政府在規(guī)化時(shí)更應(yīng)注意農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，想方設(shè)法縮小城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展差距。那種為追求政績(jī)、面子工程，著重在條件較好地區(qū)建設(shè)樣板社區(qū)的思想是要不得的。如果這樣，就會(huì)違背科學(xué)發(fā)展觀，使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。其次，要正視城鄉(xiāng)差距。農(nóng)村與城市不同，如果運(yùn)用城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)去搞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，把城市社區(qū)建設(shè)的政策辦法全部照搬至農(nóng)村，結(jié)果往往會(huì)碰壁。因此，要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際考慮提出與城市社區(qū)建設(shè)不同的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)路徑和建設(shè)方式。要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度框架下，建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)行更積極的制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，大膽嘗試、勇于探索，逐步促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展。

2.建立符合城鄉(xiāng)社區(qū)一體化發(fā)展要求的多元投入機(jī)制。政府對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的資金投入應(yīng)加以傾斜，安排專項(xiàng)資金用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，逐步改變城鄉(xiāng)資源配置差距過(guò)大的問(wèn)題，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)。農(nóng)村社區(qū)也要充分挖掘自身內(nèi)部潛力，調(diào)動(dòng)各方積極性，形成多層次的社會(huì)參與機(jī)制，多種形式吸引社會(huì)資金投入，增強(qiáng)社區(qū)發(fā)展實(shí)力，努力實(shí)現(xiàn)多元發(fā)展。臨朐農(nóng)村的年輕人，大多外出創(chuàng)業(yè)或打工，留守人員主要是老人、婦女和兒童。社區(qū)建設(shè)中，要充分發(fā)揮老黨員、老干部、老教師及村中威望較高的老年人的作用，采用合適形式——比如，各種志愿組織，將人們凝聚起來(lái)，形成大家的事大家辦、服務(wù)社區(qū)就是服務(wù)自己的意識(shí)，以自愿捐款、義務(wù)勞動(dòng)等多種形式參與社區(qū)建設(shè)。

3.建立城鄉(xiāng)社區(qū)交流機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)自身建設(shè)。城市社區(qū)發(fā)展較早，有一定的辦區(qū)經(jīng)驗(yàn)，而且社區(qū)專業(yè)人才較多，對(duì)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)有借鑒意義。可在政府的統(tǒng)一安排下，進(jìn)行城鄉(xiāng)社區(qū)之間的“一對(duì)一、結(jié)對(duì)子”活動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流、人才交流，實(shí)現(xiàn)資源共亨、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。農(nóng)村社區(qū)要積極主動(dòng)，采取“走出去學(xué)、引進(jìn)來(lái)教”的方式，積極培養(yǎng)、培訓(xùn)自己的社區(qū)干部，創(chuàng)造條件吸引人才，充分發(fā)揮大學(xué)生村官的作用，不斷提升社區(qū)管理人員、工作人員素質(zhì)。農(nóng)村社區(qū)要借此理順社區(qū)內(nèi)外各種關(guān)系，充分挖掘內(nèi)部潛力，提升工作效率，完善服務(wù)功能。要通過(guò)交流，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，城市設(shè)施向農(nóng)村延伸，城市服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，城鄉(xiāng)社區(qū)共同發(fā)展，城鄉(xiāng)居民共亨發(fā)展成果的美好局面。